Бассейновый принцип
Наиболее привлекательной стороной в программах реорганизации управления водным хозяйством является ориентация на бассейновый принцип. Речные бассейны - это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в некотором роде в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой систематизирующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления окружающей средой и органов управления водными ресурсами. Такие комплексные структуры созданы, например, в Венгрии (Министерство окружающей среды и водного хозяйства) и в некоторых других странах.[10] Ковда В.А., Керженцев А.С. Экологический мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.
О Великобритании по этому поводу следует сказать отдельно. По сравнению с другими странами организация управления здесь водным хозяйством представляется достаточно эффективной. Водное хозяйство рассматривается как одна из промышленных отраслей, обладающая приоритетом. Управление водным хозяйством осуществляется на основе бассейнового принципа и носит отчетливо выраженный региональный характер. В каждом бассейне действует Управление водным хозяйством. В целом эти управления охватывают всю территорию страны. Координация деятельности бассейновых управлений возложена на их Ассоциацию. Управления обладают значительной самостоятельностью и полностью отвечают за состояние водных ресурсов на территории бассейнов. В необходимых случаях они могут осуществлять мероприятия в рамках международного сотрудничества. Финансовое обеспечение деятельности управлений происходит главным образом за счет «продажи» услуг водохозяйственного назначения, частично за счет бюджета и иных источников финансирования.
Использование бассейнового принципа не делает, однако, региональные структуры управления полностью автономными. Вся система включает также правительственный уровень, где разрабатываются вопросы общей стратегии использования и охраны водных ресурсов.
Обращает на себя внимание тот факт, что на вершине пирамиды управления не существует специализированного органа, аналогичного нашему Министерству природных ресурсов. Не исключено, что это ситуация временная. Имеются признаки, которые это подтверждают. В 1987 г. в Великобритании был поставлен вопрос о приватизации водного хозяйства по инициативе некоторых бассейновых управлений, что потребует увеличения степени централизации управления водохозяйственной деятельностью. В частности, предполагается создать Национальное управление по водным ресурсам. Таким образом, вышеописанная структура управления водохозяйственной систематологии могла бы послужить организационной базой для формирования механизма управления экоразвитием территорий, в рамках которого регулирование качества водных ресурсов составляло бы только одну из задач.[11] Кейз Д. Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.
В заключение следует сказать, что если поресурсный подход адекватен задачам управления процессами ресурсопотребления, то бассейновый - качествам природной среды.
В современной системе управления ведущую роль играет отраслевой аспект (он вызван интересами производства и ресурсопотребления), но в будущем территориальные аспекты управления станут доминирующими. Это диктуется интересами воспроизводства природной среды и стремлением обеспечить устойчивое развитие. В грядущей реформе управления использование бассейнового принципа будет иметь решающее значение.
Финансирование охраны окружающей среды
Перечень основных источников финансирования природоохранительной деятельности содержит соответствующий параграф учебника В.В. Петрова.
Мы же рассмотрим, как на практике осуществляется подобное финансирование.
В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. Так, в 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %. Государственные ассигнования на природоохранные мероприятия сократились в 1997 г. на 20 %. Другими словами, по оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств, содержание особо охраняемых природных территорий, природоохранных органов, обновление материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности.
В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах, обоснован вывод о том, что им не обеспечивают экономического механизма соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Для сравнения - в США при 15 % бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпускается 3%. У нас в 1997 г. на охрану окружающей среды предполагалось израсходовать 0,4 % при 20-23 % на оборону.[3] Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.
По мнению М.М. Бринчука, для постепенного решения задачи по обеспечению соблюдения права каждого на благоприятную окружающую природную среду на законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой правительство не вправе планировать бюджет.
Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности, хотя и они были незначительны.
В литературе публиковали мнения, о том, что затраты на охрану природы не окупаются и потому предприятия в них не заинтересованы.
Мировая же практика, наоборот, свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета.[4] Там же.
Российские предприятия стараются сэкономить на природоохранных затратах. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической эффективности предприятия в целом. Так, после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и сброса в реку 3 тыс. т нефти очистные мероприятия обошлись АО «Юкос» (предприятию, эксплуатирующему нефтепровод) в 96 млрд руб. 36 млрд руб. составили штрафные санкции местного комитета по охране окружающей среды. Стоимость же станка горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под дном реки и становится безопасным, - 37 млрд руб.
В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные экологические фонды. Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.
Но федеральными законами «О федеральном бюджете на 1995 г.», «О федеральном бюджете на 1996 г.» и соответственно «О федеральном бюджете на 1997 г.» статус целевых внебюджетных фондов был в некоторой степени изменен - они были консолидированы (включены) в федеральный бюджет. Таким образом, на данный момент операции со средствами указанных фондов производятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации и Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ.[5] Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» // Собрание законодательства РФ. 1997.
№ 9. Ст. 1012.
Законодательную базу образования экологических фондов составляют: Постановление Правительства РФ «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондов на территории Российской Федерации» от 28 июня 1992 г. за № 442 и Положения «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации»,[6] См.: База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997. а также Закон Красноярского края от 17 декабря 1996 г. «О Красноярском краевом государственном экологическом фонде».[7] См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.
Формирование нормативной базы об экологических фондах продолжается, исходя из практики последних лет. Разрабатывается концепция федерального закона «Об экологических фондах». Краевой комитет по охране окружающей среды представил в администрацию края ряд предложений.
В первую очередь Краевой комитет отмечает необходимость определения правового статуса экологического фонда на федеральном законодательном уровне, закрепив возможность взаимодействия экологических фондов с благотворительными природоохранными организациями в России и других государствах.
Практическая деятельность экологических фондов, по убеждению краевого комитета по охране окружающей среды, показывает, что следует остановиться на структуре фондов, состоящей из федерального и субъектов Федерации. Так как дальнейшее распыление средств сокращает возможности финансирования первостепенных природоохранных программ и проектов, а главное - контроля за их осуществлением.
Исходя из современной ситуации, основные направления расходования средств, считает комитет, необходимо расширить, включив мероприятия по формированию материально-технической базы органов государственного экологического контроля, экологическое воспитание населения, а также материальное стимулирование в установленном порядке юридических лиц и граждан, активно участвующих в природоохранной деятельности.
Важно также предусмотреть единый порядок направления всеми специально уполномоченными государственными органами средств для пополнения фондов.
Все средства в субъекте Федерации должны поступать на один счет, с которого осуществляется их распределение.
Назрела необходимость определить государственный орган, ответственный за поступление в фонды платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства, а также механизм принудительного взыскания с природопользователей задолженности, в том числе штрафные санкции за несвоевременное их перечисление.
Красноярский краевой государственный экологический фонд образовывают для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь и компенсации вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду.
Организационно-правовую форму фонда закон определяет в виде государственного учреждения с правами юридического лица. Самостоятельность обеспечивается отдельным балансом, расчетными, валютными и иными счетами. Учредителем фонда является Администрация края.
Целевой характер средств обеспечивается прямым запрещением в Законе (п. 2 ст. 4 Закона «О Красноярском краевом государственном экологическом фонде») расходования средств на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. В качестве санкций Закон предусматривает возможность приостановления финансирования в случае выявления нарушений целевого использования указанных средств. Управление фондом осуществляют Администрация края и правление.
Контроль за исполнением бюджета Фонда осуществляют Законодательное Собрание края и Счетная палата Красноярского края, за целевым использованием средств - Администрация края и специально уполномоченные на то государственные органы.
Порядок расчета и внесения в Фонд сумм платежей устанавливается нормативными актами Российской Федерации Администрации края. Во исполнение данного положения краевого Закона направление средств в экологический фонд производится в соответствии с установленным Министерством Финансов РФ и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов от 21 декабря 1992 г.
Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды.
Данный Порядок устанавливает критерии, определения размера налагаемого штрафа. Конкретный размер штрафа определяет орган, налагающий штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.
Конкретные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов устанавливают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров».
Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет:
а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения;
б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы;
в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда;
г) экономии платежей за загрязнение окружающей среды, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии;
д) отчислений от прибыли предприятия.
Все эти средства предприятий перечисляются на специальные банковские счета и расходуются в целевом порядке.
Наиболее существенной частью экологических фондов предприятий являются суммы амортизационных отчислений по природоохранным объектам. Средства эти могут быть еще более значительными, если разрешить ускоренную амортизацию природоохранных объектов. Вместе с тем введенная волевым решением ускоренная амортизация часто не отражает объективной потребности в обновлении природоохранных объектов и с этой точки зрения ученым представляется малообоснованной, в некотором роде фиктивной. Не лучше ли просто давать предприятиям плановые субсидии на проведение соответствующей технологической реконструкции?
Если деятельность предприятий связана с расходованием природных ресурсов (например предприятия добывающих отраслей), то важным источником образования их экологического фонда могли бы стать средства, отчисляемые на цели возмещения стоимости эколого-разведочных работ, в фонд рекультивации земель, попенная плата за вырубаемые участки леса, плата за водозабор.[8] Львовская К.Б., Ронкин Г.С.
Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Однако при этом надо иметь ввиду, что далеко не каждое предприятие имеет возможность масштабно и квалифицированно осуществлять мероприятия в области воспроизводства природных ресурсов. Целесообразно не перегружать их подобными функциями, предоставив это специализированным (в области экологической деятельности) предприятиям.
Анализ действующей практики показывает, что существующая система стимулирования труда практически не затрагивает природоохранную деятельность. Напротив, экологические показатели работы предприятия могут ухудшаться. Необходимо создать такие условия, при которых отказ от природоохранной деятельности был бы предприятию экономически невыгодным. Причем предприятие должно быть свободным в выборе механизма стимулирования. Стимулы нужно разрабатывать и утверждать на предприятии. Основной их смысл сводится к мерам материального поощрения работников, участвующих в природоохранных мероприятиях.
Понятие экологического риска все чаще появляется на страницах изданий, посвященных вопросам охраны окружающей среды. В узком смысле слова экологический риск означает возможность нанесения природной среде того или иного ущерба.
В законодательстве многих стран предусматривается возмещение нанесенного природе ущерба в результате аварий или иных действий, нарушающих природоохранное законодательство. Потери, возникающие в производстве в связи с нарушением экологических норм и правил, обусловлены либо прямым воздействием загрязнений на производственные системы, либо результатом применения соответствующих экономических санкций природоохранными органами и службами. Сама возможность таких потерь также может быть подведена под понятие экологического риска.
Существует два вида страхования: страхование имущества от экологических бедствий и страхование экологических рисков. В зарубежных странах более распространен второй вид. Например, владелец нефтеналивного танкера может застраховать себя от возможного нефтяного загрязнения вод и побережья при утечке нефтепродуктов из танкера.
Точнее, речь идет о страховании ответственности за возможную в будущем вину.
До сих пор в нашей стране экологические виды страхования практически не применялись. Тем не менее, в 1992 г. Минприроды России совместно с Российской государственной страховой компанией утверждено «Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ».[9] Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48. Страхователями выступают предприятия и организации всех форм собственности. Объектом страхования является риск гражданской ответственности. Страховым событием служит непреднамеренный ущерб окружающей среде в той или иной форме. В страховом договоре заранее оговорен перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым подлежит возмещению из страхового фонда. Ставки страховых платежей, взимаемых со страхователя, устанавливают в процентах от размера годового оборота предприятия.
Страховое возмещение выплачивают в размерах, предусмотренных гражданским законодательством, и определяют в процессе судопроизводства или в ином предусмотренном законом порядке. Страховое возмещение включает в себя компенсацию имущественного ущерба, расходы по восстановлению качества природной среды и т.д.
Информация об окружающей природной среде
Возможность получения информации об окружающей природной среде опирается на ст. 42 Конституции и специальное экологическое законодательство. Так, право требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды и мерах ее охраны для граждан и общественных организаций предусмотрено ст. 12, 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Определенная основа получения информации имеется также в ст. 9 Закона Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[9] О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон. М.: Фед. Центр госсанэпиднадзора Минздрава Рос., 1999. (подробнее об этом далее).
Обязанность предоставить гражданам экологическую информацию возложена на органы государственной власти всех уровней, на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.
Государственный комитет по охране окружающей среды в силу своего статуса должен располагать наиболее полной информацией о состоянии окружающей природной среды. Согласно Положению о данном комитете в его обязанности входит обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем, ведение совместно с соответствующими другими органами управления банков данных об окружающей среде, природных ресурсах и их использовании, об инновационных природоохранных и ресурсосберегающих технических, технологических и организационно-экономических решениях, организации экологической паспортизации народнохозяйственных объектов и территорий.
Таким образом, за получением информации граждане должны обращаться в первую очередь к их подразделениям на местах - в комитеты экологии и природных ресурсов и центры санитарно-эпидемиологического надзора в республиках, краях, областях, городах, районах. В структуре Государственного комитета по охране окружающей среды, например, существует Управление массовой информации, связей с общественностью и экологического образования, которое включает в себя отдел массовой экологической информации.
Во многих городах России функционируют круглосуточные оперативно-экологические инспекции, телефон которых можно узнать через справочную 09.
Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 12 Закона России «Об охране окружающей природной среды» граждане имеют право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране (ч. 2). Нужно подчеркнуть, что полномочия общественных экологических объединений по этому поводу, предусмотренные ст. 13 этого Закона, сформулированы немного иначе: требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны (ч. 1).
Разница состоит в том, что, во-первых, отдельные граждане могут обращаться за получением информации только в государственные органы, что обычно подразумевается под «соответствующими» органами, тогда как для общественных объединений адресат не определен. Этим можно попытаться воспользоваться, обращаясь через общественное экологическое объединение непосредственно к самому загрязнителю, если не удалось получить информацию от «соответствующих» органов. Во-вторых, если для граждан речь идет об информации по поводу состояния окружающей природной среды, под которым может подразумеваться экологическая информация, прошедшая официальную обработку, то для объединений - об информации по поводу загрязнений. Благодаря этому общественное экологическое объединение может добиваться получения информации от государственных органов о выбросах и сбросах, других видах загрязнений, например захоронении радиоактивных отходов конкретными предприятиями. Тем более, что, как сказано в законе, такая информация должна быть «своевременной, достоверной и полной».
Ст. 8 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 1999 г. устанавливает, что граждане имеют право получать в органах государственной власти, местного самоуправления, органах и учреждениях санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья работ и оказываемых услуг.
Используя эту правовую норму, можно попробовать непосредственно обратиться к предприятию-загрязнителю окружающей среды с вопросом о его воздействии на окружающую среду. Хотя следует и иметь в виду, что перечень информации, которую в соответствии с этой статьей можно требовать, не охватывает, например, информацию о выбросах и сбросах, а скорее - информацию об аккумулятивном воздействии таких сбросов и выбросов на «состояние среды обитания». К тому же, оговорка «в пределах компетенции» дает возможность предприятию отказать гражданину в предоставлении информации, ссылаясь на то, что такое предоставление не входит в его компетенцию. В этом случае можно использовать аргумент, в соответствии с которым предприятия и организации обязаны обеспечивать реализацию права граждан, то есть обязаны обеспечивать, кроме прочего, право граждан на получение от них экологических сведений.
На основании же ст. 9 данного Закона индивидуальные предприниматели и юридические лица при обращении в органы государственной власти имеют право на получение от них на договорной основе (то есть за плату) информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии окружающей природной среды, заболеваемости населения, действующих санитарных правилах. Эта статья подкрепляет правовую основу обращения общественных организаций (ибо в ней сказано об организациях вообще, а значит, это можно отнести и к общественным организациям в частности) к компетентным государственным органам за получением экологически значимой информации. Однако она предусматривает возможность установления государственными органами платы за такую информацию. При этом в случае отказа государственного органа в предоставлении информации Закон оговаривает возможность юридическими средствами добиваться ее получения. Для этого сначала нужно в течение месяца обратиться в вышестоящие органы, а затем в суд.
В Законе прямо сказано, что решения органов государственной власти, должностных лиц (как коллегиальные, так и единоличные), а также их действия, ущемляющие права юридических лиц и граждан, могут быть обжалованы в месячный срок в вышестоящие по подчиненности организации, а при несогласии с принятым решением эти действия могут быть обжалованы в суд (ст. 10).
Следует, однако, помнить, что в соответствии с данным Законом подача жалобы не приостанавливает обжалуемого решения и действия (ч. 3 ст. 10).
Кроме Государственного комитета по охране окружающей среды, Государственной санитарно-эпидемиологической службы, на которых законодательно возложена обязанность предоставлять населению информацию, можно обратиться в Гидромет.
В частности, Постановление Правительства Российской Федерации определило, что Федеральная служба гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды предоставляет информацию и данные о загрязнении окружающей природной среды на договорной основе за плату предприятиям и организациям гражданской авиации, морского и железнодорожного транспорта (п.1). Однако этим же Постановлением предусмотрено, что служба обеспечивает население информацией о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды, предупреждениями (оповещаниями) о возникновении стихийных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений и - что самое главное - прогнозами погоды общего пользования на период до трех суток за счет централизованных ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации. Следовательно, информацию о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды можно требовать от органов службы бесплатно.
В тех случаях, когда возникают трудности в получении информации от других ведомств, например Минатома, можно использовать положение о Государственном комитете по охране окружающей среды, в соответствии с которым должностные лица Государственного комитета имеют право получать безвозмездно от министерств, государственных комитетов, других органов исполнительной власти информацию, необходимую для выполнения задач в области охраны окружающей среды. Однако обеспечение населения экологической информацией входит в компетенцию Государственного комитета. Следовательно, с целью выполнения задачи обеспечения населения информацией органы Государственного комитета имеют право получить интересующую граждан либо экологические организации информацию по их просьбе от других ведомств.
Можно также получить интересующую информацию, которая находится в распоряжении предприятий и организаций, через органы Государственной санитарно-эпидемиологической службы. В частности, должностные лица Государственной санитарно-эпидемиологической службы имеют право получать без каких-либо ограничений от предприятий, организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы задач.
Основной задачей Государственной санитарно-эпидемиологической службы является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вместе с тем, оно обеспечивается широкой информированностью населения о состоянии здоровья, гигиенической и эпидемиологической обстановке, проводимых санитарно-профилактических мероприятиях.
Таким образом, можно аргументировать, что сообщение интересующей информации гражданам или экологическим организациям санитарно-эпидемиологической службой способствует выполнению возложенных на нее задач. При этом на основании ст. 8 Закона граждане имеют право использовать полученную информацию на благо своего здоровья и здоровья окружающих людей.
Можно, однако, встретиться с проблемой, когда предприятие будет противиться предоставлению информации о воздействии на окружающую среду гражданам или государственным органам как представляющей, например, коммерческую тайну. Действующее законодательство дает предприятиям такую возможность. В этом случае, кроме законодательной базы, изложенной выше и дающей основание требовать экологически значимую информацию, можно воспользоваться еще одним аргументом на основании специального нормативного акта.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» «коммерческую тайну предприятия не могут составлять сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства Российской Федерации и размерах причиненного при этом ущерба»[10] Собрание постановлений правительства Российской Федерации, 1992.№ 1-2. Ст. 7. (п. 2). Постановление предусматривает, что предприятия и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, руководители государственных и муниципальных предприятий обязаны предоставлять сведения, перечисленные в п. 2, по требованию органов власти, управления, контролирующих и правоохранительных органов, других юридических лиц, имеющих на это право в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3). А как было показано выше, общественные организации могут рассматриваться именно как такие юридические лица, не говоря уже о специально уполномоченных органах государственного управления.
Институт стандартизации
Для того чтобы хозяйственная деятельность удовлетворяла экологическим требованиям, последние должны быть развернуты в соответствующую систему норм и правил поведения хозяйствующих субъектов. Однако это лишь необходимое, но еще не достаточное условие. Достаточным оно становится тогда, когда эти нормы и правила обретают статус государственных стандартов. С этого момента они являются предметом строгого контроля компетентными государственными органами, причем уже на стадии проектирования хозяйственных объектов. И это вполне естественно: объект не может подчиняться каким-либо нормам и правилам, если этим нормам и правилам не удовлетворяет его проект.
Так возникает система природоохранных норм и правил, действующая как правовой институт в сфере проектирования и строительства хозяйственных объектов. «Санитарные нормы и правила можно трактовать также как результат преобразования общих требований природоохранного законодательства в систему регламентов, содержащихся в нормативно-правовой, инструктивно-методической и нормативно-технической документации по ведению хозяйственной деятельности и позволяющих осуществлять размещение, строительство, эксплуатацию и ликвидацию будущих и действующих предприятий с учетом экологического фактора».[1] Природоохранные нормы и правила проектирования: Справочник. М., 1990. С. 3.
Основой природоохранных норм и правил являются научно обоснованные и законодательно установленные нормативы предельно допустимого воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Наиболее распространенные из них - предельно допустимая концентрация (ПДК) и предельно допустимые выбросы и сбросы (ПДВ и ПДС). Например, в соответствии с ГОСТом 17.2.1.04-77 ПДК для атмосферного воздуха определяется как максимальная концентрация примеси в атмосфере, отнесенная к определенному времени осреднения, которая при периодическом воздействии или на протяжении всей жизни человека не оказывает на него вредного действия, включая отдаленные последствия, а также на окружающую среду в целом.
ПДВ согласно тому же ГОСТу определяется как научно-технический норматив, устанавливаемый для воздуха от источника или их совокупности.
Разработка нормативов качества окружающей среды осуществляется в соответствии с общепринятой классификацией основных элементов среды (гидросфера, атмосфера, почвы, флора и т.д.). Этому же принципу следует и разработка ГОСТов по охране природы. Наибольшее число ГОСТов относится к гидросфере (более 20). В них зафиксированы основные термины и определения, классификация водных объектов и способов водопользования, показатели состояния водной среды и правил контроля качества воды, требования к охране поверхностных и подземных вод от различных факторов хозяйственной деятельности, требования к зонам рекреации водных объектов и т.д.
По такой же схеме составляют экологические стандарты для атмосферы и почвы. Существует также группа стандартов, регулирующих вопросы землепользования и рекультивации земель. Малоразработанными остаются стандарты для флоры, и практически нет стандартов, в которых бы были отражены природные комплексы и комплексное природопользование.
В целом можно сказать, что институт стандартизации в сфере природопользования проходит стадию становления. Его дальнейшее развитие подталкивается потребностями в проведении более тщательных экологических экспертиз. Трудности таких экспертиз во многом обусловлены отсутствием развитой системы экологических стандартов.
Эксперты вынуждены проводить комплекс оригинальных научных исследований, решающих задачу долгосрочного экологического прогноза, вместо того чтобы соотнести проект с системой действующих экологических стандартов. Но в таком случае разработка стандартов должна ориентироваться не только и не столько на различные элементы окружающей среды, сколько на виды и типы природопользования. С экологической точки зрения любой хозяйственный проект - это в первую очередь проект природопользования, причем чаще всего комплексного.
Мнение о необходимости разработки стандартов, основанных на виде природопользования, высказывается и за рубежом.
Возможно, эта тенденция в скором времени проявит себя с большей силой в связи с актуализацей программ устойчивого развития во многих регионах мира.
«Требует определенного пересмотра также концентрация нормативной базы стандартизации. И не потому, что прежний подход в этой области оказался ложным или неэффективным. Хотя попытки, предпринимаемые государственными и общественными организациями в области охраны природы, в целом не переломили негативных тенденций, выбранный курс на нормирование природопользования, постепенное ужесточение норм ПДВ, ПДС и других оказался правильным и уже дал свои положительные результаты. С введением механизма природопользования (плата за ресурсы, лицензирование, налоги, санкции и прочее) появляются, по мнению некоторых авторов, даже новые возможности».[2] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 7.
К сожалению, возможности экологического контроля хронически и все более нарастающими темпами отстают от реальной потребности в нем. Мы слишком плохо знаем пока свойства той новой химической среды, в которую себя погружаем. В литературе можно найти, в частности, такие данные. «В настоящее время используется около 50 тыс. видов химических веществ, причем 5 тыс. из них обладают явными признаками токсичности, но только воздействия на здоровье человека ста из них точно известны. Аналогичная информация имеется в другой работе, где говорится, что из 65 тыс. химических веществ, находящихся в хозяйственном обороте США, менее чем 2% испытаны должным образом с точки зрения экологии и защиты природной среды».[3] Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С. 24.
Проходящие экологическую экспертизу вещества могут быть опасны в долгосрочной перспективе. Мы очень плохо знаем, каковы экологические последствия слабых, но длительное время воздействующих на организм концентраций загрязнителей. К тому же разработка ПДК осуществляется, как правило, путем опытов на лабораторных животных.До сих пор идут споры о правомерности распространения полученных таким образом заключений на человека и другие организмы, входящие в природные экосистемы. В целом поступление в биосферу несвойственного ей химического вещества представляет собой потенциальный риск.
Логично в связи с вышесказанным допустить, что будущая концепция экологического контроля будет все более ориентироваться на системный подход.
Исполнительные механизмы
Юридические законы в отличие от законов природы сами по себе выполняться не будут. Их выполнение возможно лишь при условии создания специальных механизмов, на которые возложена функция контроля и реализации правовых норм.
В России существует весьма сложный и разветвленный аппарат, контролирующий выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающий управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. Тем не менее эффективность исполнительных механизмов не всегда бывает на высоте. В определенной степени это обусловлено сложностью аппарата. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает.
Хотя ни у кого не вызывает возражений, что эколого-правовой контроль за состоянием природных ресурсов нельзя возлагать на пользователей этих ресурсов, на практике это бывает нередко: лесохозяйственники не прочь взять на себя контроль за исполнением лесного законодательства, водохозяйственники - водного законодательства, охотхозяйства - законов об охране животного мира и т.д. Эти же функции берут на себя органы Госкомитета по охране окружающей природной среды и Министерства природных ресурсов, а также Госсанэпиднадзора. Кстати, региональные подразделения этих федеральных ведомств до сих пор не могут четко поделить между собой контрольные функции.
Создаваемые в городах и районах комитеты по экологии при администрациях пытаются конкурировать с территориальными комитетами по охране окружающей природной среды. Можно вспомнить еще о различных депутатских комиссиях по экологии. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать.
В последнее время появились новые органы, причастные к управлению природопользованием например, земельные комитеты. В этой связи возникает необходимость определить порядок и взаимодействие новых органов с прочими службами эколого-правового контроля, исключить дублирование.
Есть функции, которые дублируются многократно. Во многих регионах образовалась довольно большая группа органов, наделенная правом выдавать лицензии на природопользование. В Кузбассе, кроме Управления по лицензированию администрации области, согласование осуществляется Областным комитетом по охране окружающей природной среды, ПГО «Запсибгеология», Кузнецким горным округом и т.д. Таким образом, и эти организации становятся звеньями исполнительного механизма природоохранного законодательства.
Обилие исполнительных органов, однако, не гарантирует безупречной работы всего исполнительного механизма. Как показывает практика, он часто дает сбои, а отдельные его элементы нередко бездействуют. Известно немало случаев, когда контролирующие органы идут на поводу отраслевых ведомств, сознательно закрывают глаза на правонарушения. Бездеятельность и попустительство исполнительных органов - источник повышения социальной и экологической опасности. Тем не менее, в юридической практике не известно ни одного случая, когда бы нежелание пользоваться своими правами влекло за собой ответственность должностных лиц. Не лишним в этой связи является, например, такое предложение - бездействие государственных инспекторов должно быть наказуемо.
Думается имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются. Рассматривалась возможность их объединения в Агентство по охране окружающей среды к концу 1995 г.
В Великобритании действует также Инспекция Ее Величества по вопросам загрязнения, которой предоставлено исключительное право на выдачу разрешений в рамках концепции комплексного контроля загрязнения, провозглашенной в Законе об охране окружающей среды 1990 г.
Можно упомянуть о других инстанциях, которые, не имея прямого мандата, предоставляемого природоохранным законодательством, осуществляют контрольные функции в рамках гражданского права. Это водные компании, Комиссия по сельской местности, общественные организации и так называемые группы давления, действующие при необходимости через суд.
В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические милиции и т.д. Практика уже идет по этому пути. В некоторых регионах России (например в бассейне Волги, на Дальнем Востоке, в Кузбассе) созданы и функционируют региональные экологические прокуратуры, которые выполняют надзор за исполнением природоохранного законодательства, привлекают к уголовной ответственности виновных в нарушении этого законодательства.
Теперь нужно делать и другие шаги. Для оперативного слежения за соблюдением природоохранного законодательства, нормативных актов и правил экологического поведения должна быть создана разветвленная служба Государственной экологической инспекции - ГЭИ, оснащенная необходимым техническим снаряжением и опирающаяся на поддержку общественности. Последняя может быть организована в виде общественных экологических инспекций, действующих на различных уровнях, начиная с предприятий.
Потребность в оперативном контроле очень высока. Его отсутствие губит очень важные начинания в различных регионах страны. Например, в Кузбассе в последнее десятилетие проведена большая работа по установлению водоохранных зон больших и малых рек, однако оперативный контроль над водоохранными зонами рек не установлен. В результате промышленные и сельскохозяйственные предприятия и даже сами органы управления городов и районов постоянно нарушают требования водоохранных зон. Здесь допускается различная хозяйственная деятельность, размещение производственных объектов, карьеров, животноводческих ферм, распашных земель, вырубка лесов.
Развитие исполнительных механизмов потребует создания также специальных следственных органов для раскрытия экологических преступлений. В ряде стран движение в этом направлении достаточно отчетливое.
Федеральное бюро расследований (ФБР) США рассматривает экологические преступления в качестве особо значимых. При ФБР с середины 1980-х годов созданы специальные курсы по расследованию экологических преступлений. Опытные следователи входят также в штатную структуру природоохранного агентства. Им предоставлены полномочия по производству арестов, разрешено носить оружие. За последние годы природоохранное агентство увеличило штат следователей с 55 до 200. В ряде штатов действуют прокуроры по экологическим преступлениям и специализированные полицейские отряды. В штате Нью-Джерси организовано обучение борьбе с экологическими правонарушениями для всех полицейских офицеров.
Далеко не везде общественное сознание подготовлено к подобным нововведениям. «В Нидерландах в качестве одной из причин снижения эффективности исполнительного аппарата некоторые авторы склонны видеть сохранение двойственного отношения к экологическим нарушениям: они все еще не рассматриваются как «настоящие» уголовные преступления. Полицейские и прокурорские службы организационно, законодательно и психологически ориентированы на преследование традиционных уголовных преступлений».[6] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.
Важным, но недостаточно эффективно работающим звеном исполнительного механизма экологической правовой системы является судебная инстанция. Ведение судебных процессов по делам, связанным с нарушением окружающей среды, очень сложно, а количество таких дел в последние годы катастрофически растет, угрожая захлестнуть все природоохранительные органы. Главная проблема таких дел - трудность точного и бесспорного доказательства вины того или иного предприятия - источника загрязнения. Ответчик часто ссылается на иные причины или комплексы причин, которые, возможно, и вызвали данный ущерб, причем доказывание вины обычно возлагается на истца.
Наибольшее распространение судебная форма разрешения экологических конфликтов получила в США. Судебные процедуры здесь очень популярны. Подсчитано, что из всех судебных дел в мире 92 % происходит в США. Из средств, выделяемых на охрану окружающей среды, 32 % тратится на судебные издержки.
Многими штатами приняты законы, позволяющие гражданам оспаривать в суде решения, наносящие ущерб природе. Однако эффективность судебной системы, как выяснилось, существенно зависит от процедурных моментов. Например, в штате Массачусетс закон допускает иски, касающиеся охраны природы, лишь при условии, что они исходят от группы граждан, числом не менее 10. Причем истцы должны доказать, что природе грозит существенный ущерб и происходит прямое нарушение законов и правил об охране природы. Иск допускается только после исчерпания административных мер. Жалобы на природоохранное ведомство (например на бюрократизм и волокиту) суды принимать отказываются. В результате многие пути воздействия общественности на экологически вредные решения оказываются блокированными.
В штате Мичиган, напротив, законы максимально облегчают ходатайство граждан в суде. Например, не требуется, чтобы экологически вредное решение затрагивало истца. Истец может обращаться в суд напрямую, минуя административный (надзорный) орган. Иски принимаются как по существу, так и по поводу нарушения процедур, гарантирующих охрану природы.
Поначалу опасались, что столь «льготные» условия при обращении граждан в суд приведут к тому, что судьи будут «завалены» исками по охране природы. Опасения, однако, не оправдались. И причина этого проста: предоставление гражданам «льготных» условий при обращении в суд заставляет нарушителей искать соглашения с жалобщиками и решать дела миром, не доводя их до суда.
Эффективность исполнительного механизма нередко зависит также от стиля работы контролирующих органов. Нужны гибкость, умение принять во внимание некоторые психологические факторы. Например, полезно иметь в виду, что для многих людей угроза наказания, как правило, оказывается более действенным средством, чем само наказание.
В США при выявлении нарушителей экологического законодательства контролирующие органы издают так называемые уведомления о нарушении, предупреждающие о намерении применить более жесткие санкции, и административные приказы, в которых указан срок устранения допущенных нарушений. Издание этих документов может сопровождаться аннулированием выданных разрешений или приостановкой их действия.
Предупредительные меры предпочитают использовать и в Германии, где официально провозглашен «принцип кооперирования» государственных структур с подвластными им организациями в вопросах охраны окружающей среды. В соответствии с этим принципом государство в отношениях с теми, кто должен выполнять требования экологического законодательства, часто не сразу использует свои властные полномочия, но пытается достигнуть цели путем договоренности и добровольного выполнения экологических требований.
Принцип сотрудничества вместо принципа принуждения может быть исключительно полезным в тех случаях, когда мы хотим опереться на инициативу снизу.
Экологические требования и контроль в производственных системах
Введение природоохранных норм и правил в хозяйственную деятельность - настоятельное требование времени. Стихийное, несвязанное экологическими регуляторами и государственным контролем развитие производственных систем способно привести к тяжелым последствиям. Мировой опыт изобилует многими примерами, подтверждающими этот вывод. Например, десятилетия отказа от экологического регулирования в угольной промышленности США привели к появлению тысяч загрязненных водных источников, отравлению грунтовых вод, оседанию почв, разрушению ландшафтов и загрязнению отходами угледобычи огромных территорий. Подобная ситуация сложилась и в Восточной Европе. Для исправления положения в США в 1977 г. был принят Закон о контроле добычи угля открытым способом и восстановлении нарушенных территорий. США предупреждает Восточную Европу, что нерегулируемая добыча угля в условиях рыночной экономики может привести к чрезвычайно серьезным экологическим последствиям с сопутствующими им негативными социальными и экономическими осложнениями. Предотвратить такие трудности без сильного государственного контроля невозможно.
Естественно, что учет экологических требований должен начаться уже на стадии реализации хозяйственных проектов и планов развития. Игнорирование экологических требований на стадии строительства происходит довольно часто. К тому же строительное производство само по себе представляет значительную угрозу для экосистем. Это производство - одно из самых грязных. Оно регулируется у нас обширной системой строительных норм и правил (СНиП). Рассмотрим перечень наиболее распространенных требований к строительному производству.
В процессе строительства запрещается производить какие-либо изменения в проектных работах в ущерб требованиям экологической безопасности. Строительство не может начаться раньше момента, когда проект будет утвержден и сделан отвод земельного участка в натуре. В процессе строительства проводятся мероприятия по рекультивации земель, недопущению загрязнения земель вредными веществами.
Перечень экологических требований, которые нужно соблюдать в ходе строительства, содержится в разделе 10 СниП 3.01.01-85 от 2 сентября 1985 г. «Организация строительного производства». Согласно этим правилам запрещается, в частности, сведение древесно-кустарниковой растительности, не предусмотренное проектно-сметной документацией. Контроль соблюдения экологических требований осуществляется в порядке авторского надзора, а также органами экологического контроля и санэпиднадзора. «Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений» изложено в СниП 1.06.05-85 от 15 апреля 1985 г.
Контролирующие организации дают предписания строителям об устранении выявленных нарушений в определенный срок. И если эти сроки срываются, то контролирующие организации могут принять решение о приостановлении строительства и прекращении финансирования. Игнорирующие это решение банки в соответствии со ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды могут быть привлечены к административной ответственности. Законченные объекты принимаются в эксплуатацию государственными приемочными комиссиями с обязательным участием представителей из органов Государственного комитета по охране окружающей среды и Государственной санитарно-эпидемиологической службы. Приемка объектов, не отвечающих экологическим требованиям, запрещена. Председатель и члены комиссий, а также все те, кто оказывает давление на решение комиссии, несут персональную ответственность.
Довольно серьезным источником загрязнения территорий (особенно городских) является энергетическое производство и промышленность. Экологические требования к энергетическим объектам определяются характером технологии производства энергии. На ТЭС внимание обращают, прежде всего, на обеспеченность очистными сооружениями, а также на тип применяемого топлива, на АЭС - на особенности размещения и надежности реакторов. Токсичные отходы АЭС должны быть утилизированы и захоронены. На территории Российской Федерации находится 15 полигонов для захоронения радиоактивных отходов.
Для АЭС основные экологические требования предъявляют на стадии проектирования и строительства.
Должностные лица, виновные в нарушении экологических требований при размещении проектировании и эксплуатации энергетических объектов, несут ответственность по статьям УК РФ. Эти нормы, к сожалению, на практике применяют редко даже в экстраординарных случаях. Так, в течение 35 лет активную зону атомных реакторов на Енисее охлаждали водой, которую сбрасывали обратно в реку. В результате на всем протяжении Енисея вплоть до устья вода заражена радионуклидами. В среднем по России АЭС производят 12 % электроэнергии (центральные части - 26, на северо-западе - 63).
Одним из наиболее уязвимых элементов природной среды является атмосфера, куда уходит большая часть выбросов энергетического и промышленного производства. Во всем мире защите атмосферы уделяется особое внимание.
Принятый в свое время в США Закон о чистом воздухе непрерывно корректируется в сторону все большего ужесточения. Выполнение Закона требует все новых и новых технологических решений. Так, учитывая, что 130 млн городских жителей США дышат нездоровым воздухом, Закон снизил «порог» регулирования для источников загрязнителей со 100 до 10 т вредных выбросов в год. Для сокращения выбросов летучих органических веществ, NOх, CO разным отраслям дают различные предельные сроки (от 1993 г. до 2010 г.), но при этом требуют демонстрировать ежегодное снижение вредных выбросов не менее чем на 3%. Новые производства вообще не должны давать прироста вредных выбросов.
В соответствии с поправками 1990 г. к Закону о чистом воздухе природоохранное агентство потребовало от неблагополучных по смогу городов Чикаго и Сант-Луис инвентаризации источников выбросов летучих органических веществ и внедрения улавливающих устройств для крупных источников (свыше 2225 т в год). Угольные ТЭС получают задания по снижению удельных выбросов SO2 в расчете на единицу вырабатываемой электроэнергии.
Аналогичные меры экологического контроля применяют также в странах Европы и в России.
К сожалению, распространить их на подвижные источники загрязнения труднее. Здесь нужны иные подходы. В частности, в США предпринимаются такие меры, как внедрение улучшенных сортов бензина, оснащение автомобилей установками по перехвату испаряющегося в воздухе горючего. Кроме того, от владельцев крупных предприятий требуется позаботиться о сокращении числа используемых для поездки на работу автомашин, в том числе путем содействия организации попутных поездок. Для крупных промышленных городов России, где автомобильные пробки становятся обычным явлением, подобные меры тоже могли бы быть полезными.
Можно упомянуть также об опыте США в области экологического контроля за состоянием промышленных площадок в условиях рыночных отношений, когда эти площадки становятся предметом купли-продажи. Низкая цена покупки промплощадки, оказавшейся источником опасного загрязнения окружающей среды, рассматривается в судах США как доказательство того, что покупатель сознательно покрывал неправильные действия прежнего владельца. Чтобы обезопасить себя от будущих неприятностей, многие покупатели промплощадок приглашают для их экологического обследования специальных экспертов. Если рекогносцировка промплощадки не вскрывает экологических опасностей, то дальнейшее обследование не нужно. Предполагается тесное сотрудничество с продавцом промплощадки, который должен дать сведения о характере ее использования (в том числе касающегося ее прежних владельцев), о наличии подземных сооружений и возможностях загрязнения промплощадки со стороны. Эксперт обращает особое внимание на участки, не имеющие растительности, наличие свалок, отстойников, заброшенных емкостей и отходов производства. Желательно запросить владельцев соседних участков, имеют ли они претензии к продавцу промплощадки, а последний к ним. Если есть подозрение, что промплощадка экологически не безупречна, отбирают пробы (воды, почвы, растительности) и производят их химический анализ. Следует проверять, не использованы ли в сооружении асбестовые конструкции (вдыхание асбестовой пыли, как известно, может вызвать рак), а в некоторых регионах определять уровень радиоактивности в помещениях (радоновый газ).
Важная сфера экологического контроля - землепользование, и в первую очередь сельскохозяйственное. Применяемая здесь система норм и правил довольно обширна и отражена во многих правовых актах российского законодательства на государственном и отраслевом уровнях.
«Основные требования, предъявляемые к землепользователю, включают:
1) соблюдение предприятиями независимо от их ведомственной принадлежности законодательства Российской Федерации, решений местных органов власти по вопросам правильного использования и охраны земель;
2) использование земель в соответствии с теми целями, для которых они предназначены;
3) сохранность защитных лесонасаждений;
4) выполнение предупредительных мер против порчи земель (эрозии, засоления и т.д.) и ландшафтов (зарастание бурьяном, кустарником, заболачивания и т.д.);
5) проведение рекультивационных работ».[4] Арсенов В.С., Гранич Л.С., Алтухова Н.В. и др. Формирование системы первичного учета рационального природопользования на предприятии. Саратов: Ареал, 1993. С. 24.
Госконтроль за состоянием земельного фонда осуществляется органами местной администрации, государственными земельными комитетами. Государственный районный инспектор по использованию и охране земель проводит одну-две комплексные проверки в год, направленные на проверку выполнения вышеперечисленных требований к землепользованию. При обнаружении нарушений инспектор составляет акт и направляет его в местную администрацию или прокуратуру (если нарушение влечет уголовную ответственность).
Ст. 104 Земельного кодекса РСФСР за представительными органами власти на местах закреплено право устанавливать границы территорий, в пределах которых запрещено изъятие земель для несельскохозяйственных нужд. Изъятие же ценных угодий для внутрихозяйственного строительства законодательством практически не ограничивается. Инструкции о внутрихозяйственном землеустройстве, где предусматривается строительство лишь на угодьях худшего качества, на практике чаще всего игнорируются. Законодательство в этой области необходимо совершенствовать.
Экологическое требование к строительству новых и реконструкции старых мелиоративных систем закреплены нормами Земельного и Водного кодексов, а также специальными разделами СНиПов (СНиП 3.07.03-85, СНиП 3.01.01-85, СНиП 3.07.01-85).
Современные способы хозяйствования на земле обладают одной неприятной особенностью: они порождают так называемые неточечные источники загрязнения поверхностных вод. По расчетам специалистов, нерусловый поверхностный сток с сельскохозяйственных угодий и городских территорий дает около 85 % загрязнения поверхностных вод. В связи с этим предлагается перенести внимание с контроля сточных вод промышленных предприятий (точечные источники загрязнения) на контроль состояния водосброса в целом.
В сельском хозяйстве функции экологического контроля затрагивают прежде всего использование и хранение удобрений и пестицидов, отходы животноводческих комплексов и ферм. В настоящее время разработаны подробные нормативы санитарно-защитных зон для таких предприятий. Вокруг рыбохозяйственных водоемов устанавливают санитарные зоны с границей 2 км от берегов. В этой зоне, а также в водоохранной зоне малых рек запрещено строительство складов для пестицидов и удобрений, горючесмазочных материалов, животноводческих ферм, мест складирования навоза, устройство взлетно-посадочных площадок для авиахимработ, площадок для заправки наземной аппаратуры химикатами.
Госкомсанэпиднадзор при Президенте РФ совместно с Минсельхозом РФ периодически утверждают список химпрепаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве и ПДК содержания химических веществ в продуктах питания. В случае превышения ПДК органы санэпиднадзора вправе запретить их производство и реализацию. Лица и организации, производящие и применяющие запрещенные химические вещества либо нарушающие соответствующие экологические требования (превышение ПДК), привлекаются к административной ответственности по ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды.
В августе 1993 г. Верховный Совет принял в первом чтении Основы законодательства РФ о земле.
Указом Президента РФ от 27.10.93 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» были сняты ограничения, связанные с совершением сделок с землей. Земельные участки и все, что прочно связано с ними, отнесены к недвижимости. Устанавливается, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства.
Таким образом, этим Указом государство официально признает земельные отношения в вопросе совершения сделок с землей составной частью гражданских отношений, но с учетом специфики их объекта - земли как недвижимости и составной части окружающей природной среды. Именно этим объясняется принятие в 1993 г. двух важных нормативных актов по охране и использованию земель - Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», где предусмотрены более строгие административные меры за нарушение земельного законодательства, нерациональное использование, загрязнение, захламление земель, невыполнение обязательных мероприятий по охране почв, и Постановления Правительства РФ от 23 декабря 1993 г., утвердившего Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ.
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» были признаны недействующими свыше 50 статей Земельного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР в апреле 1991 г. Подготовлен новый проект Земельного кодекса РФ, который будет предметом обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы.[5] Государственный доклад «О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1993 г.» // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 7-10.
Экологическое аудирование
Многообразие экологических требований и сложность производственных систем создали в последнее десятилетие своеобразную ситуацию, когда вероятность привлечения фирм и компаний к различным формам ответственности за непреднамеренные экологические нарушения резко возросла. Любопытным в этой связи представляется судебный процесс, возбужденный «Гринписом» в отношении одной английской химической компании, которая загрязняла Ирландское море и реку Темзу незаконными сбросами сточных вод рядом своих предприятий во Флитвуде и Уилтоне. Анализ проб сточных вод, отобранных «Гринписом» у 34 выпускных отверстий в сентябре 1992 г., показал содержание в них 100 хлорорганических соединений и других химических веществ, сбрасываемых в водную среду без разрешения. Ассоциация химической промышленности опровергает заявление «Гринписа» ссылаясь на строгий контроль как самой деятельности предприятий, так и их сбросов Национальным речным управлением. Ситуация оказалась весьма страшной: наличие многочисленных незаконных сбросов при строгом внешнем контроле. Упомянутый судебный процесс, по мнению английских экспертов в области природоохранного права, свидетельствует о необходимости самоконтроля предприятий с помощью так называемого экологического аудирования.
Концепция аудиторских проверок в области охраны окружающей среды зародилась в 1980-е годы в США на крупных промышленных предприятиях и получает все большее распространение также в европейских странах.
В литературе отмечается, что контроль за решением задач по охране окружающей среды на промышленных предприятиях Франции был организован уже в 1970-х годах. Однако этот опыт не получил известности, так как результаты проверок с самого начала не предназначались для публикации.
На предприятиях Франции осуществляют обычно три вида проверок: а) выявление соответствия новых технологических установок природоохранному законодательству; б) контроль за финансовой реализацией задач охраны окружающей среды; в) контроль решения природоохранных проблем на уровне отношений завод - склад материалов.
Некоторые авторы выделяют четыре группы аудиторских проверок: а) выявление соответствия работы предприятий природоохранному законодательству; б) выявление риска нарушений природоохранного законодательства; в) выявление технико-технологического риска; г) послеаварийная проверка. Надзор за состоянием окружающей среды на энергетических объектах осуществляется после ввода их в строй независимыми экспертами, которые выявляют реальное воздействие энергетических объектов на окружающую среду. По результатам надзора составляют и публикуют ежегодные отчеты: научные - для специалистов, популярные - для широкой публики.
Решение об осуществлении аудиторской проверки должно принимать само предприятие. Иначе такие проверки будут восприниматься как посягательство на его свободу и противоречить идее экологического аудирования как особой формы самоконтроля, обусловленной объективной необходимостью.
В литературе указывается на две основные цели аудиторских проверок: информирование дирекции о практической реализации политики в области охраны окружающей среды в интересах ее дальнейшего совершенствования и информирование общественности о состоянии окружающей среды и путях решения экологических проблем на предприятии.
В Англии вопрос опубликования результатов проверок пока не решен. Тем не менее, признается, что возрастающий интерес населения к экологическим проблемам и его стремление к использованию экологически чистой продукции, а также продукции, производимой с применением "чистых" технологий, является для компаний экономическим стимулом. Открытость информации служит им своего рода рекламой.
Согласно документу Международной торговой палаты 1998 г. аудиторские проверки в области охраны окружающей среды являются средством управления на данном промышленном предприятии и осуществляются систематически, периодично и объективно в целях контроля за состоянием окружающей среды и ограничения негативных антропогенных воздействий.
В США экологическое аудирование может включать в себя следующие виды проверок: соблюдение экологических требований и требований по мониторингу, сложившейся практики экологического управления и технологических процессов, экологических рисков т.д.
Считается, что экологическое аудирование на промышленных предприятиях должно осуществляться экспертными группами специалистов, в состав которых непременно следует включать высококвалифицированных инженеров.
Некоторые авторы смысл экологического аудирования сводят к выявлению эффективности мер, предпринимаемых компаниями в целях сокращения производственных отходов.
С принятием поправок к Закону о чистом воздухе актуальность аудиторских проверок в США возросла. Предполагается, что эти проверки позволят компаниям снизить различного рода затраты, связанные с охраной окружающей среды, в том числе затраты, обусловленные выплатой штрафов.
Применяемые формы аудиторских проверок таковы: а) обсуждение со специалистами компании реального положения дел, где выясняются характер используемого оборудования, особенности технологических процессов, источники выбросов, состав и объемы выбрасываемых химических веществ и т.д., б) осмотр предприятия, включающий ознакомление с технологическим процессом и беседы с сотрудниками, в) анализ документации по охране окружающей среды, включая разрешения на выбросы, отчеты по экологической обстановке и др., г) интервьюирование руководителей компании по возникшим в ходе проверки вопросам.
Итоговым документом проверки является отчет о реальном положении дел охраны окружающей среды на предприятии, соответствии выявленной ситуации требованиям природоохранного права. Отчет завершается рекомендациями по устранению нарушений.
Аудиторские проверки стали одним из факторов, подтолкнувших правительственные органы к принятию различных мер по экологической безопасности производства, в том числе на рабочих местах предприятий. Так, в Великобритании с начала 1993 г. в соответствии с Законом о здоровье и безопасности на рабочем месте 1974 г. вступили в силу пять новых инструкций. Сфера действия инструкций охватывает охрану здоровья от неблагоприятных экологических факторов, безопасность трудового процесса, санитарно-гигиеническое благополучие и социальный комфорт (места отдыха, раздевалки, столовые и т.д.).
Инструкции требуют от всех работодателей производить адекватную и достаточную оценку всех видов риска на рабочем месте, в том числе экологического.
В России опыт экологического аудирования весьма ограничен. Тем не менее, на предприятиях идут процессы, которые в значительной степени облегчают аудиторские проверки. Имеется в виду паспортизация производственных объектов.
Комплексные экологические требования к действующему предприятию должны быть отражены в экологическом паспорте. Основные положения экологического паспорта закреплены ГОСТом 17.00.04-90 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения». Данный ГОСТ введен с 1 июля 1990 г. В качестве приложения к нему разработаны «Временные методические рекомендации по разработке экологического паспорта».
Экологический паспорт промышленного предприятия содержит информацию об объеме производства, расходе сырья и материалов по видам продукции (технологический регламент), характере готовой продукции, выбросах и сбросах, отходах, местах и способах захоронения отходов (в приложении к экологическому паспорту), использовании земельных ресурсов, о водопользовании и водоотведении. Кроме того, в паспорте приводятся расчет платежей за загрязнение окружающей среды, данные о полученных разрешениях на выброс и сброс.
«В методических разработках, посвященных экологическому аудированию, выделяют семь этапов аудиторской проверки:
Планирование. Собирается предварительная информация, которая позволит очертить план программы аудиторской проверки, порядок действия и перечень необходимых специалистов. Составляется вопросник, который помогает руководству выявить главные экологические проблемы, уточнить предъявляемые к нему экологические требования.
Ознакомление с внутренними системами и процедурами управления. Выясняется выполнение предприятиями природоохранных требований, изучаются меры внутреннего контроля руководством. Информация собирается из различных источников, в том числе из официальных документов, ответов предварительного вопросника, а также из телефонных разговоров и дополнительных наблюдений.
Оценка сильных и слабых сторон внутреннего контроля. Она основывается на выяснении вопросов о том, насколько ясно сформулированы обязанности конкретных лиц по выявлению требований природоохранного законодательства, как подготовлен персонал, адекватны ли санкции за нарушение экологических требований.
Сбор данных в процессе аудирования. Применяют три вида аудиторских проверок: использование опросников и интервью, инспекционное обследование, проверка самой системы управления охраны окружающей среды и состояния природоохранного оборудования.
Оценка результатов аудирования. Выясняется, насколько выполняются цели программы аудирования, а также значительность результатов.
Отчет о результатах аудирования. Руководитель аудиторской проверки кратко информирует руководство предприятия в присутствии других членов аудиторской группы. Целью такого брифинга является сообщение о предварительных выводах аудиторской проверки. Брифинг должен быть устным и занять всего несколько минут.
Последствия аудирования. Подготавливается окончательный письменный отчет о результатах аудирования и распространяется среди руководства предприятия. В свою очередь, руководство обеспечивает выполнение рекомендаций отчета».[6] Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. 1991. № 1. С. 34-53.
Аудиторская группа должна состоять из трех-четырех человек, из которых двое должны быть компетентны в вопросах экологического аудирования, а один или два - хорошо знакомы с деятельностью предприятия (не являясь, однако, его сотрудниками). Группа должна внушать уважение администрации предприятия и уметь выдерживать баланс между строгой проверкой и бесполезным вмешательством в деятельность предприятия. Выполнение всех этих условий обеспечит успех аудирования.
Эколого-правовые основы платы за природные ресурсы
До недавнего времени казалось естественным положение, что природные ресурсы, поскольку в них не включены затраты человеческого труда, ничего не стоят. Они предусматривают собой бесплатный дар природы и могут изыматься из окружающей среды в любом количестве. Реальные масштабы изъятия природных ресурсов ограничиваются лишь имеющимися на сегодняшний день техническими возможностями. Однако по мере их расширения и при отсутствии каких-либо иных ограничений изъятие природных ресурсов обрело угрожающие масштабы, а самое главное - расточительный характер. Результат вполне закономерен: нет особого резона беречь то, что легко доступно.
Идея платности природных ресурсов возникла как попытка стимулирования субъектов экологических правоотношений к более бережному использованию природных ресурсов. В основе своей идея очень проста: за каждый квадратный метр земельной площади, за каждый кубометр воды, извлеченной из водоемов, за каждый кубометр заготовленной древесины и т.д. гражданин или юридическое лицо платит определенную сумму.
Долгое время в литературе бытовало мнение, что плата за природные ресурсы может взиматься лишь при условии их экономической оценки.[10] Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
А.П. Зайцев и Х. Маринов считают, что такая позиция нелогична и попросту оттягивает реализацию принципа платности ресурсов на неопределенное время, особенно если принять во внимание чрезвычайно сложное и трудоемкое дело их экономической оценки.[11] Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
И действительно, в мировой практике платежи за природные ресурсы нашли свое обоснование в достаточно очевидном требовании - изыскать средства для проведения различного рода компенсационных мероприятий в экосистеме, из которой мы изымаем природный ресурс.
Принцип платности природных ресурсов закреплен во многих странах Европы и Америки. Существенное место отведено ему в российском законодательстве.[12] Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России.
М., 1993. С. 53-55. Основные положения здесь таковы.
Плата за природопользование взимается только с юридических лиц, так или иначе использующих природную среду.
Плата за пользование природными ресурсами регулируется отраслевым природоресурсовым законодательством и включает в себя платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов, платежи за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, а также целевые платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Нормативы платежей за пользование природными ресурсами разрабатываются органами государственного управления соответствующим видом ресурса и утверждаются территориальными органами власти в пределах их компетенции. Плата за право пользования природными ресурсами поступает в бюджет и расходуется на целевые платежи, предназначенные для воспроизводства и охраны природных ресурсов и др., на финансирование комплексных территориальных экологических программ и программ восстановления и охраны отдельных видов ресурсов.
В структуре платы за природные ресурсы предусматривается и такой вид компенсационных платежей, который связан с требованием возмещения всех видов потерь, причиненных юридическим и физическим лицам в результате осуществления какой-либо деятельности. Например, в практике землепользования применение данного принципа сводилось к выделению соответствующих средств на освоение новых участков земли колхозам и совхозам, если их земли отчуждались под промышленное строительство. Принцип компенсации заложен также в порядок проведения рекультивации на землях, нарушенных разработками полезных ископаемых. Однако полной компенсации в действительности не бывает. Точный расчет компенсационных затрат представляет собой довольно трудную задачу.
В практике используются также различные виды платежей за рекреационные ресурсы в целях регулирования нагрузки. Так, на многих действующих курортах России с высокой рекреационной нагрузкой введен специальный налог на туристический автотранспорт.[13] Львовская К.Б., Ронкин Г.С.Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
Регулирование рекреационной нагрузки можно осуществлять также при помощи повышенных тарифов на разнообразные виды услуг, предоставляемые рекреанту в пределах санитарно-курортной зоны. На практике такие тарифы вводились стихийно.
Этот же принцип, по мнению ученых, может лечь в основу регулирования нагрузок в городах. Например, за право размещения нового предприятия в густонаселенном районе можно предусмотреть повышенную плату. Повышенная плата должна предусматриваться и в том случае, если предполагается размещение объекта в районе, представляющем определенную экологическую ценность.
Юридическая ответственность
Современная правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды по целому ряду причин (громоздкости природоохранного законодательства и исполнительного механизма, низкой правовой и экологической культуры, недостаточной разработанности научного и технического обеспечения и т.д.) обнаруживает бессистемность и слабость. Отсюда многочисленные факты правовой незащищенности отдельных граждан и всего общества от экологических неурядиц и преступлений и столь же многочисленные факты практически полной безнаказанности как физических, так и юридических лиц, ответственных за природоразрушительные действия.
Громоздкость природоохранного законодательства и низкая правовая культура населения создают в обществе весьма непростую ситуацию. Юристы не могут разобраться, насколько справедлив применительно к природоохранной сфере общий принцип: незнание закона не освобождает от ответственности. При путанице прав, обязанностей и компетентности часто оказывается правым тот, кто способен щедрее оплачивать адвокатские услуги.
Спорные в юридическом отношении проблемы возникают, когда необходимо установить связь между фактом нарушения закона и его реальными последствиями для окружающей среды. В подобных случаях специалисты в области экологического права рекомендуют правило: достаточно доказать сам факт нарушения принятых норм независимо от их последствий. Правило это часто бывает полезно, но было бы неразумно возводить его в принцип. Если упомянутую выше связь удается установить и оценить количественно, то следует предусмотреть дифференциацию санкций от тяжести вредных последствий.
Важным условием эффективности юридической ответственности за экологические правонарушения является принцип неотвратимости наказания. Это касается, в частности, административной ответственности, которая чаще всего применяется в охране окружающей среды.
Административная ответственность в отличие от уголовной обладает большей, оперативностью. Одной из важных и необходимых предпосылок для оперативного рассмотрения административных дел является предоставление государственным инспекторам по охране природы права применять штрафные санкции к нарушителям.
Возможно, что такое право имело бы смысл предоставить также общественным инспекторам. Естественно, административный штраф, чтобы быть действенным, не должен быть слишком малым, как это предусматривалось Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Лучше всего, если размеры штрафов будут определяться местной администрацией.
Штрафные санкции часто применяются при нарушении правил и норм землепользования. Штрафы могут быть наложены, например, за самовольное занятие земельных участков местными органами Государственного земельного комитета. Эти же органы, а также местные органы Госкомитета по охране окружающей природной среды могут налагать штрафы за захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя почвы.
«В случае самовольного строительства штрафы налагаются местными органами архитектурно-строительного надзора, а если при этом нарушаются санитарно-гигиенические правила и нормы по охране почв, то правом наложения штрафных санкций обладают также местные органы Государственной санитарно-эпидемиологической службы».[7] Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78.
Согласно «Методическим рекомендациям по определению платы за землю», разработанным Госкомприроды СССР, штрафные санкции к землепользователям применяют в следующих случаях: превышение норм отвода земель, нарушение сроков возврата временно используемых участков, а также сроков освоения полученного земельного отвода. Норматив штрафного платежа определен как 5-кратный размер норматива платы за охрану и улучшение земельных ресурсов. Штрафные санкции предусматриваются также в случае национального использования недр (с известными ограничениями).
Штрафы за нерациональное использование полезных ископаемых установлены только для стадии добычи минерального сырья и не применяются на стадиях переработки, хранения и транспортировки. Штрафуются в основном два вида нарушений: сверхнормативные потери твердых полезных ископаемых в процессе эксплуатации месторождения и потери запасов этих ископаемых, вызванные выборочной отработкой месторождения.
Штрафы за последний вид нарушений введены с 1985 г. Источник выплаты штрафов - прибыль.
Законом о недрах устанавливается требование наиболее полного извлечения из недр и рационального использования запасов не только основных, но и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов. Это требование на практике никогда не выполнялось и не выполняется. Этому не следует особенно удивляться, так как указанная статья Закона не дополнена положениями о юридической ответственности лиц и организаций, не выполняющих закон. Действующий порядок по эксплуатации месторождений полезных ископаемых дискредитирует выдвинутый принцип о рациональном, комплексном использовании природных ресурсов и лишает смысла ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и государственных балансов запасов.
Для строительных, многих изыскательских предприятий, выполняющих работы по заданию заказчиков, типична следующая ситуация: ущерб природе наносит организация, действующая в интересах другой. В связи с этим возникает вопрос: должен ли заказчик отвечать за неправильные экологические действия подрядной организации? Прямого ответа в Законе нет. Практика же такова: подрядная организация привлекается к ответственности, заказчик остается в стороне. Имело бы смысл в подобных случаях расширить область ответственности, распространив последнюю также на заказчика работ. Такой механизм ответственности (солидарной ответственности) обяжет заказчика держать ситуацию под контролем. При необходимости возместить ущерб ответчиками будут обе организации.
Долгое время считалось, что штрафы действуют тем эффективнее, чем больше их размеры. Практика, однако, показала, что компании, обладающие огромными средствами, штрафные санкции отнюдь не стимулируют действовать строго в рамках природоохранного законодательства. Альтернативой штрафам в этом случае может быть лишь уголовная ответственность в виде тюремного заключения. Этот вид ответственности исключает возможность переложить экологические расходы (в том числе и штрафы) предприятий-загрязнителей на потребителя посредством увеличения цен.
В последнее время за рубежом, особенно в развитых странах, большое внимание уделяется механизмам применения уголовной ответственности. Наиболее характерна эта тенденция для США, где накоплен большой опыт судопроизводства.
Министерство юстиции США и другие ответственные за охрану окружающей среды инстанции считают, что привлечение к гражданской ответственности за природоразрушительные действия не дает эффекта, так как владельцы и директора предприятий расценивают штрафы как неизбежные издержки своего бизнеса и охотнее их платят, чем соблюдают природоохранное законодательство. Поэтому все чаще к нарушителям применяют уголовные санкции, причем не просто к лицам, нарушившим закон, а к руководителям корпораций.
В штате Калифорния уголовным деянием признается выброс токсичных веществ, если они загрязнили или могли загрязнить питьевые источники. Уголовно наказуемо умолчание в отчетах предприятий фактов загрязнения этими предприятиями окружающей среды, фальсификация данных, использование для отчетов заведомо неправильной первичной документации. Проверка отчетов производится инспекторами из надзорного органа, которые уведомляют владельца предприятия о своем визите за сутки. Ревизию производств по выпуску и переработке токсичных веществ производят без предупреждения. Право на вход в помещение дает предъявляемый инспектором судебный ордер. В случае подозрения экологического преступления предъявляется ордер на обыск.
Угроза уголовных санкций стимулирует руководство предприятий осуществлять профилактические мероприятия и контроль в виде аудиторских проверок. ЭПА заявило, что его инспекторы будут реже посещать предприятия, регулярно публикующие результаты своих аудиторских проверок.
Уголовные санкции применяются чаще всего при экологических авариях. В этом случае фирмы, виновные в авариях, выплачивают не только убытки потерпевшим, но и крупные уголовные штрафы. Так, за аварийный разлив нефти из танкера у берегов Аляски компания «Эксон» выплатила 900 млн дол. в виде уголовного штрафа.
В менее тяжелых случаях виновные компании платят обычно гражданские штрафы либо по суду, либо в порядке внесудебного соглашения с надзорными органами. Контроль за этим ЭПА осуществляет с помощью Министерства юстиции. В 1990 г. были осуждены 30 человек, в том числе руководители компаний. Значительная часть экологических преступлений наказывается заключением на срок свыше одного года.
В конгрессе США обсуждается билль об уголовной ответственности промышленников «за создание экологически опасной обстановки для жизни и здоровья людей». Предусматриваются уголовные санкции в виде крупного уголовного штрафа и тюремного заключения (вплоть до 15-летнего срока). Более строгие меры применяются в случае умышленного нарушения природоохранных законов, причем сознательное уклонение от ознакомления с непринятыми фактами и критической информацией приравнивается к умышленному действию. В законодательных органах обсуждают возможность принудительной экологической экспертизы предприятия-загрязнителя за счет владельца этого предприятия. Предписанные экспертным заключением и утвержденные судом природоохранные меры предполагается контролировать путем инспекторских проверок. Считается, что инспектор в этом случае назначается решением суда. Его обязанность - следить за внедрением предписания.
В работе подчеркивается, что «в случае, когда нарушитель сознательно идет на экологические нарушения, штрафы являются обязательным дополнением к возмещению ущерба. Готовность возмещать пострадавшим убытки вместо экологической профилактики и борьбы с загрязнением уже может трактоваться как сознательное противоправное действие».[8] Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128.
В Великобритании большинством ответчиков, проходящих по экологическим уголовным искам, являются компании как юридические лица. Присужденные судом штрафы выплачиваются из средств этих компаний. В последнее время все шире стали привлекаться сотрудники компаний. Если компания допустила загрязнение водных ресурсов, то по Закону о водных ресурсах 1991 г.
сотрудники этой компании, выполняющие руководящие функции, несут уголовную ответственность наравне с компанией как юридическим лицом. Уголовные санкции предусматривают неограниченный какими-либо установленными пределами штраф, а также лишение свободы сроком до двух лет. Причем обе эти меры могут применяться одновременно. Директор, управляющий, секретарь или другое должностное лицо корпорации может быть привлечено к уголовной ответственности, если нарушение Закона произошло по его личной халатности или «намеренной слепоте».
Закон об уголовной ответственности за нанесение ущерба окружающей среде вступил в силу с 1 января 1991 г. также в Германии. По новому закону уголовную ответственность влечет за собой не только химическое, но и физическое воздействие на окружающую среду (сотрясение, шумы, излучения, выбросы тепла, пара и т.д.). Уголовные санкции применяются как при аварийных загрязнениях, так и в случае постепенного нарастания экологической деградации. Процедура доказательства вины существенно облегчена: потерпевшему достаточно в своих показаниях убедить следственные органы, что предприятие способно причинить возникший ущерб. Устанавливается предельная величина штрафа (независимо от количества пострадавших) в размере 160 млн марок. В Законе заранее оговорены 96 типов производственных объектов, попадающих под уголовную ответственность. Они относятся к следующим отраслям и видам деятельности: теплоснабжению, горному делу, энергетике, производству стекла и керамики, черной металлургии, сталелитейному производству, химии, фармацевтике, нефтяной промышленности, производству искусственных веществ, деревообработке, целлюлозно-бумажной и пищевой промышленности, утилизации и переработке отходов, хранению опасных веществ.
В России опыт по применению уголовной ответственности за экологические нарушения пока не велик. По данным Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1993 г.» к уголовной ответственности было привлечено 21 должностное лицо, в то время как к административной 35509 должностных лиц и граждан, и взыскано 847, 6 млн руб.
штрафов. Эта сумма - немалая доля от общей суммы взысканных за нарушение природоохранного закона средств (5557,3 млн руб.), а последняя составляет в свою очередь лишь 27 % от всей суммы ущерба в результате аварийных и залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (20851,1 млн руб.). Прочий ущерб вовсе не поддается исчислению.
Более действенной мерой в отношении правонарушителей природоохранного законодательства является приостановка и закрытие предприятий или их отдельных цехов. Однако по вполне понятным причинам она не может применяться слишком часто. По данным территориальных природоохранных органов в 1993 г. была приостановлена работа 650 экологически вредных предприятий на разные сроки, 148 предприятий были закрыты. Насколько осторожно применялась эта мера, видно хотя бы из того, что по данным этих же органов общее число предприятий, на которые было зарегистрировано превышение норм по выбросам и сбросам равняется 24490. Заметим к тому же, что решения о приостановке или закрытии коснулись в основном небольших производств, находящихся в собственности акционерных объединений, малых фирм и кооперативов.
«Чаще всего, как показали проверки, в России нарушается земельное законодательство. В 1993 г. было выявлено 107,6 тыс. случаев нарушений. На 39, 7 тыс. нарушителей был наложен штраф на общую сумму 2,9 млрд руб. Возмещено причиненного ущерба по искам органов Роскомзема, Минприроды России и Госстроя России на сумму 1,15 млрд руб.
10 лет тому назад сотрудники Института государства и права АН СССР предприняли специальное исследование по вопросам эффективности юридической ответственности в области охраны окружающей среды. Был сделан вывод о невозможности дать точную оценку степени этой эффективности из-за отсутствия учета рецидивных правонарушений. Этого учета нет и сейчас. Поэтому сделанный 10 лет назад вывод и сегодня продолжает оставаться в силе».[9] Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.
1. Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н.
О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.
2. Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118.
3. Там же. С. 119.
4. Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.
5. Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.
6. Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.
7. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78.
8. Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128.
9. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.
Кассационное обжалование решений суда и их исполнение
Граждане, которые не согласны с решением, принятым судом по их жалобе или исковому заявлению, имеют право обжаловать это решение в вышестоящий суд. Это право называется правом кассационного обжалования и касается только тех решений суда, которые еще не вступили в законную силу.
Порядок подачи кассационной жалобы также регулируется ГПК России. Содержание кассационной жалобы должно соответствовать требованиям, установленным ГПК.
Кассационная жалоба может быть подана только в течение десяти дней после того, как суд вынес окончательное решение по делу. Если этот срок пропущен, то в кассационном порядке гражданам обжаловать решение суда, как правило, уже невозможно.
Обжаловать можно решение любого суда, кроме решений Верховного Суда Российской Федерации.
Решение суда может быть обжаловано по ступенькам судебной системы в вышестоящий суд вплоть до Верховного Суда Российской Федерации, но нельзя перепрыгнуть ни через одну ступеньку. Для граждан Москвы и Санкт-Петербурга, которые обратились с жалобой либо иском в районный суд города, судом, в который обжалуется решение районного суда, является городской суд. Решение городского суда, в свою очередь, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Для граждан сельского населенного пункта России, которые обратились с жалобой в свой районный суд, его решение может быть обжаловано в областной суд. Если область входит в республику, то следующим звеном будет Верховный Суд республики, решение которого может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Чтобы сориентироваться в иерархии судов, следует помнить, что она соответствует административно-территориальному делению. Судом, в который можно обжаловать решение суда первой инстанции, будет суд административно-территориальной единицы, куда входит территория, где расположен суд первой инстанции, и т.д.
По общему правилу вышестоящий суд должен рассмотреть дело, которое поступило по кассационной жалобе в течение десяти дней. Этот срок, однако, может быть продлен, но в соответствии с законом не более чем еще на десять дней.
Верховный Суд Российской Федерации должен рассмотреть дело, поступившее в кассационном порядке не позднее одного месяца со дня его поступления.
Если суд признает жалобу гражданина обоснованной, то он выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.
В том же случае, когда суд определит, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа или должностного лица и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.
Решение суда по жалобе должно быть направлено для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.
Решение суда, вступившее в законную силу, является обязательным для того государственного органа или должностного лица, в отношении которых оно принято.
Если гражданин обжаловал индивидуальный или нормативный акт государственного органа, вследствие чего суд признал его незаконным, то с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо его части незаконными, этот акт либо его отдельная часть считаются недействующими. Пленум Верховного Суда Российской Федерации по вопросам рассмотрения жалоб на нарушение прав и свобод граждан разъяснил, что в этом случае акт или его часть считаются недействующими с момента их принятия.
Решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда, а в случае неисполнения решения суд должен принять меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Вопросы исполнения решений суда регулируются ГПК РСФСР. К сожалению, достаточно эффективных мер исполнения решений судов в отношении государственных органов и предприятий в том случае, если это не касается денежных взысканий, действующий ГПК России не устанавливает. Это является последствием сложившейся за предыдущие десятилетия правовой традиции в России, преодоление которой является ключевым элементом возрастания роли судебной системы в обществе.
Комментарии к нормативным актам
Новый комментарий к Уголовному кодексу РФ. М., 1996 г.
Комментарий к закону РФ «Об охране окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 1992 № 16-17 (38-39).
Комментарий к закону РФ «Об охране окружающей природной среды / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1997. С. 382.
Комментарий к Водному кодексу РФ /Отв. ред. С.А. Боголюбов // Право и экономика. Спец. выпуск. 1996. № 17-18.
Основы лесного законодательства и постатейный комментарий к ним // Законодательство и экономика. 1994. № 3-4.
Компенсационные механизмы рыночного типа
Два источника загрязнения можно связать отношением, в рамках которого увеличение выбросов на одном источнике автоматически влечет за собой эквивалентное снижение выбросов загрязняющих веществ, и предоставить предприятиям возможность договориться о распределении квот. На практике оказалось удобнее заменить договорные отношения отношениями купли-продажи квот на выбросы.
Такая система торговли правами на выброс была введена в США в соответствии с Законом о чистом воздухе 1990 г. Первоначально предметом торговли стали разрешения на выброс сернистого газа (SO2). Каждое разрешение давало право его владельцу на выброс 1 т SO2 в год. Ориентировочная стоимость (цена) одного разрешения составляла 750-1500 дол.
Суммарный выброс по всем разрешениям устанавливался ниже фактических выбросов 1987 г. С другой стороны, возник спрос на воздухоочистительное оборудование. Компании, выпускающие такое оборудование, устремились на рынок торговли разрешениями. У предприятий появилась возможность делать выбор: либо скупать разрешения на выбросы, либо проводить мероприятия по установке воздухоочистительных сооружений.
Естественно, что предприятия, которым в силу специфики производства или используемого производственного оборудования проведение природоохранных мероприятий обойдется слишком дорого, будут приобретать разрешения на выброс. Таким образом, в целом компенсационный механизм обеспечивает минимизацию затрат на проведение природоохранных мероприятий при фиксированной величине суммарного выброса.
В США было подсчитано, что внедрение компенсационного механизма дает экономию около 1 млрд дол. в год. Предполагалось применить этот механизм для регулирования выбросов NO2 и других загрязнителей. В Калифорнии торговлю разрешениями на выброс этих загрязнителей планировали начать с 1994 г. Причем для предприятий, у которых масса выбросов составляла 4 т в год и более, участие в торговле было обязательным.
Описанный компенсационный механизм по регулированию выбросов пользуется в США большой популярностью.
На Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (июнь 1992 г.) представитель Чикаго выступил с предложением создания глобальной программы торговли разрешениями на выброс углекислого газа с целью предотвращения угрозы потепления климата. Подобное предложение позднее выдвинула и Индия.
В апреле 1993 г. была организована аукционная распродажа разрешений на выбросы SO2 и заработано на этом 21 млн дол., распродав 150 тыс. разрешений. Любопытно, что 95 % разрешений приобрели угольные электростанции. По всей видимости, использование оборудования по очистке дыма угольных электростанций от SO2 представляет пока значительные трудности. Тем не менее, есть надежда, что к 2000 г. выбросы SO2 удастся сократить на 10 млн т по сравнению с уровнем 1980 г.
К торговле правами на выбросы готовятся правительства Мексики и Польши.
Интересный эксперимент был поставлен в шт. Северная Каролина США по регулированию сбросов азотных и фосфорных соединений городами и сельскохозяйственными районами, с использованием компенсационного механизма. Был задан общий лимит по сбросам. Оказалось, что в сельскохозяйственных районах затраты на снижение сбросов меньше, чем в городах в силу простоты методов удержания навозной жижи (устройство ложбин и отстойников). За счет продажи разрешений городам был создан фонд помощи сельскому хозяйству в предотвращении вредных стоков, из которого фермеры брали средства для покрытия своих затрат на природоохранные мероприятия.
Наряду с механизмом компенсации рыночного типа иногда используют также залоговый принцип, где предусматривается компенсация ранее произведенных затрат. Например, при продаже автомобилей с покупателя берется дополнительная сумма (залог), которая ему впоследствии компенсируется при условии, если владелец автомобиля сдает отработанное моторное масло в соответствующий приемный пункт.
Обращаясь к механизмам компенсации рыночного типа, нетрудно заметить одну особенность: наиболее распространены они в области регулирования выбросов в атмосферу.
Торговля правами на загрязнение водных ресурсов получила существенно меньшее распространение, чем торговля лицензиями на атмосферное загрязнение.
Это связано со спецификой гидросферы, представленной в основном речными системами.
К 1989 г. было лишь две попытки внедрить торговлю правами на сброс: на р. Фокс (шт. Висконсин) и на водохранилище Диллон (шт. Колорадо). Первоначальные права на загрязнения распределяли в соответствии со стандартами загрязнения - допущенными объемами загрязнения (аналог наших стандартов ПДС).
«Однако свобода продаж ограничивалась требованием к продавцу обеспечить на своей фирме наилучшую из существующих технологий. Лишь в этом случае фирма получала разрешение на продажу своих прав на загрязнение».[2] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 44.
Особенность «торговли правами» состоит в том, что данная система фактически препятствует созданию в регионе новых предприятий. Если такое предприятие создается, то возникает непростая задача перераспределения прав на загрязнение между существующими предприятиями с соответствующим уменьшением допущенных объемов загрязнения. В подобных случаях развитые страны используют компенсационные механизмы иного типа. Их называют системами компенсационных расчетов (СКР).
«Смысл такой системы заключается в следующем. Предприятие, заинтересованное в расширении или в новом строительстве, сопровождающемся увеличением выбросов в регионе, получает на это право при условии, что оно оплатит другим предприятиям проведение мероприятий по соответствующему снижению выбросов. Естественно, что средства нужно направлять туда, где добиться снижения выбросов будет легче всего. Причем затраты включают в смету проекта расширения или нового строительства с самого начала (на стадии проектирования).
Формирование региональных рыночных систем природоохранного регулирования (типа СКР) является сложной задачей, до конца не решенной пока и в США».[3] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Главная трудность - отсутствие обоснованных критериев компенсации.
Часто приходится сопоставлять выбросы различного химического состава. Но даже выбросы одинакового химического состава бывают далеко не равноценны, если они имеют место в различных условиях (например в черте города и в пригородной зоне).
Тем не менее, сама идея компенсации представляется практически значимой. Случаи, когда мы вынуждены соглашаться на строительство заведомо грязного производственного объекта, нередки. Но тогда логично потребовать от финансирующей строительство организации средства на природоохранные мероприятия в тех местах, где они могут эффективно осваиваться. Допустимо, если величина компенсационных платежей будет рассчитана чисто экспертным путем, скажем, компетентной комиссией при территориальных органах власти.
Наиболее общим критерием допустимости торговых сделок с разрешениями на выбросы между различными источниками загрязнения региона является требование неухудшения контролируемых показателей качества воздуха после сделки по сравнению с их значением до проведения сделки.
Впрочем, вариантам компенсационных расчетов могут быть предъявлены и более жесткие требования, например требование улучшения качества воздуха на некоторую заданную величину. Однако выполнять это требование на практике бывает далеко не просто, поэтому оно может быть предъявлено на отдельные виды поллютантов.
В целом СКР предстоит долгий путь совершенствования, прежде чем они станут обычным явлением в практике.
1. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 50-54.
2. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 44.
3. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
Конституционные основы экологического права
При анализе Конституции России как источника права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и непосредственно экологические.
К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...». Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической или иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства тот, что власть связана правом, что право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории «правовое государство» используется понятие «господство права». С одной стороны, правовое государство исходит из признания неотчуждаемых прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть в таком государстве осуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит, по мнению М.М. Бринчука, мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего в части соблюдения и защиты экологических прав граждан. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты.
В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы общества, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды является инструментом создания в России социального государства.
Одна из наиболее существенных новаций основ Конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов. Применительно к рассматриваемой сфере - это деятельность по формированию современного экологического законодательства, обеспечению его реализации. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.
В Конституции РФ существует много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71, 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. а ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. а ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 ч. 4 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ и соответствия законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, применяемых по предметам совместного ведения, Конституции РФ и федеральным законам (ч. 5).
При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.
Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях.[14] Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов природопользования. В соответствии с теорией права экологическая функция или функция охраны окружающей среды - одна из основных постоянных функций российского государства. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.
Ст. 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций СССР, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.
В той же статье провозглашен один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом.
Закрепляя в ч. 2 ст. 36 принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, закрепленный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в существовании возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага. Он свободно владеет, пользуется и распоряжается ими до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются ч. 2 ст. 41, финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья человека, принятие соответствующих мер по развитию государственной, частной, муниципальной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укрепление здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права, свободы являются высшей ценностью, закрепляет в ст. 42 право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно отметить в контексте других статей общего характера Основного закона. Признание соблюдения и защиты прав и свобод гражданина являются обязанностью государства (ст. 2). Права и свободы, непосредственно действующие, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).[15] Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.
1. Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2. Законодательство РСФСР // Сб. нормативных актов. М., 1991.
3. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 18. Ст. 1589.
4. Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
5. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.
6. Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.
7. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.
8. Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.
9. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.
10. Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997.
11. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом «Юстицформ», 1997.
12. Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.
13. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.
14. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.
15. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.
Контроль за использованием отходов
Проблема использования отходов имеет не только экологический, но и экономический аспект. При наличии соответствующего механизма управления отходами последние могут стать одним из факторов повышения доходов в промышленных корпорациях. Многие руководители промышленных корпораций начинают это понимать. Значительная экономия появляется уже при попытках сократить образование отходов в их источнике. Но при этом особое внимание должно быть уделено контрольным функциям.
В США, предложена трехуровневая система контроля, приемлемая, по мнению автора, для большинства промышленных организаций: а) почасовой учет материальных потерь на крупных операциях (с помощью компьютеров), б) ежедневная отчетность, в) ежемесячный отчет, выполняемый специальным подразделением и прилагаемый к общезаводскому.
В условиях строгой системы контроля компания, как показывают расчеты, сможет снизить стоимость своих отходов на 30 % в течение первого года, а еще через два года - дополнительно 20 %. При широком распространении механизма управления отходами экономия в расчете на одного жителя США может составить 800 дол. в год при одновременном улучшении качества окружающей среды.
В Германии недавно принята новая редакция Закона о ликвидации отходов. Заложенные в основу Закона принципы гласят: а) решению вопроса об удалении отходов должно предшествовать решение вопроса о возможной их рециклизации; б) к категории «отходы» должны быть отнесены лишь те вещества и продукты, которые не могут быть повторно используемы; в) связанные с ликвидацией отходов предприятия целесообразнее всего приватизировать при одновременном уменьшении роли в этом деле коммунальных служб; г) за рециклизацией вторичного сырья должен быть установлен государственный контроль. Выполнить требования нового закона, как оказалось, можно лишь крупным предприятиям, располагающим достаточными средствами (техническими и финансовыми) для организации рециклинга отходов. Это объясняет трудности в проведении закона в жизнь.
Во многих случаях сооружение по переработке отходов и его эксплуатация требует объединительной (кооперативной) политики.
Такая политика проводится, например, в Австрии.
Остро стоит проблема контроля использования отходов в Великобритании, где 95 % отходов отправляется на свалки, в том числе 85 % опасных. Многие свалки, в частности для захоронения коммунальных отходов, находятся в ведении государственных органов. Тем не менее, главную роль в процессе утилизации размещенных на свалках отходов играет частный сектор. Например, в Англии и Уэльсе из 1700 лицензированных предприятий по переработке и утилизации опасных отходов на свалках 78 % находятся в частном секторе. В 1981 г. утилизация промышленных и коммунальных отходов, размещенных на свалках, почти целиком была сосредоточена на предприятиях частного сектора (98 %).
Законодательством Великобритании утилизация свалок рассматривается как вид землепользования, требующий специального разрешения. Получивший такое разрешение не имеет права использовать занятый свалкой участок каким-либо иным способом. Оговоренные в разрешении условия землепользования находятся под строгим контролем, добиться хотя бы незначительных изменений в них чрезвычайно трудно.
В целом в мировой практике эффективных механизмов контроля за использованием отходов явно недостаточно. По этой причине рост отходов стал почти неизбежным спутником очень многих производств. Законодательство стран, в том числе России, уделяет недостаточное внимание вопросам управления отходами.
В Законе о государственном предприятии (объединении) отходы вообще не выступают как объект правового регулирования. Они не входят в состав оборотных средств предприятия, не являются видом имущества, не включаются в баланс предприятия. Между тем, было бы логично, по крайней мере, те виды отходов, которые могут быть использованы повторно, относить к категории товарной продукции того предприятия, где они образуются. В свое время с таким предложением выступал академик Б.Н. Ласкорин.[7] Ласкорин Б.Н., Громов Б.В., Цыганков А.П. и др. Проблемы развития безотходных производств. М., 1981. С. 57.
Отходы, для которых существует возможность утилизации, должны стать объектом особого правового режима.
Им присваивают статус вторичных ресурсов. Это означает, что такие отходы находятся на балансе предприятия и не подлежат списанию. На них распространяется положение о плате за фонды. Отсюда возникает естественное стремление предприятия использовать имеющиеся в их распоряжении отходы с максимальной для себя выгодой: утилизировать их, продать и т.д. Четкое определение режима утилизируемых отходов, регулирование всего комплекса отношений по поводу вторичных ресурсов - предмет специального закона об отходах, который необходимо разработать.
Стимулы к использованию отходов могут быть и чисто рыночного свойства. «В ряде работ, например, предлагается метод стимулирования утилизации отходов, основанный на ценовом подходе. Исходная позиция не вызывает сомнений: нужно установить оптовые цены на отходы таким образом, чтобы обеспечить большую рентабельность производства готовой продукции из отходов, чем из природного сырья. В связи с этим предлагается установить цены на отходы с учетом эксплуатационных расходов на их утилизацию и так называемой ущербоемкости. Последняя определяется как среднеотраслевой нормативный предотвращенный экономический ущерб, причиняемый в процессе производства единицы продукции или услуг. Предполагается, что чем выше будет нормативная трудоемкость, тем выше должна быть цена на отходы. Возможно, что торговать отходами по так называемым директивным ценам будет выгодно. Но кто пожелает их купить? К тому же расчет ущербоемкости требует хорошо развитой информационной базы. В результате назначаемые на отходы цены все равно будут недостаточно обоснованными.
Не проще ли установить более высокие платежи за пользование свалками? Причем чем опаснее отходы, тем выше должны быть эти платежи. Нет необходимости заранее их рассчитывать. На первых порах их можно назначить произвольно, а затем корректировать в зависимости от реакции предприятий. Если они начнут искать способы утилизации отходов и вводить соответствующие технологии, то цель будет достигнута. В противном случае платежи за пользование свалками необходимо увеличить.В ряде стран работает именно этот механизм.[8] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
Контроль за экспортно-импортными операциями
В силу ряда причин экологически опасные отходы могут пересекать государственные границы. Речь в данном случае не идет об естественных переносах загрязнений с воздушными и водными потоками. Пересечение государственных границ диктуется интересами государств, одни из которых желают избавиться от отходов, другие - получить валютные средства за прием и захоронение на своей территории опасного груза. Впрочем, бывают и контрабандные перевозки. В целом создается ситуация, требующая контроля и регулирования процессов перемещения опасных отходов и вторичных ресурсов между различными странами мирового сообщества.
В 1988 г. судно «Карин-Б» скиталось от одного европейского порта к другому, пытаясь освободиться от груза опасных отходов, которые незаконно захоронила в Нигерии одна итальянская компания. Этот и другие случаи продажи богатыми странами бедным своих токсичных отходов побудили международное сообщество принять в 1989 г. Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, вступившую в силу в мае 1992 г. Она ввела общую процедуру, с помощью которой страны ввоза отходов могут выбрать, какие отходы они разрешают импортировать. Если страна намерена экспортировать опасные отходы, она обязана сначала получить разрешение страны ввоза.
Согласно данным Организации экологического сотрудничества и развития - ОЭСР (клуба 24 индустриальных наций), в 1990 г. около 40 млн т отходов стоимостью 19 млрд дол. было экспортировано на рециклизацию в разные страны мира. В промышленности на рециклизации занято 350 тыс. человек, ее прибыль составляет 38 млрд дол. в год.
В 1992 г. ОЭСР издало правила для регулирования торговли отходами между странами - членами ОЭСР. В соответствии с этими правилами опасные отходы подразделяются на 3 списка. «Красный список» включает отходы, которые всеми признаны опасными (асбест, полихлорированные бифенилы, хлорированные диоксины и т.д.). Они регулируются Базельской конвенцией. «Желтый список» включает менее опасные отходы, такие как фенол, отслужившие свой срок свинцовые аккумуляторные батареи и т.д.
В результате Бельгия оказалась неспособной запретить импорт опасных отходов из Нидерландов, который все продолжается.
Недавние предложения европейского сообщества направлены на ужесточение норм генерирования, переработки, транспортировки и уничтожения отходов. Программа создания и обеспечения функционирования единого рынка европейского сообщества предполагает разработку и установление единых для сообщества экологических норм и стандартов. Составной частью новых требований в отношении отходов является вопрос об ответственности за ущерб, вызванный загрязнением среды токсичными отходами. Загрязнитель обязан нести все экономические, экологические и социальные издержки своей деятельности.
Что касается России, то она может быть предметом особого разговора. В настоящее время ее границы фактически открыты для импорта любых видов отходов, включая радиоактивные.
В отношении радиоактивных отходов российское природоохранное законодательство дает следующую трактовку. Ввоз радиоактивных отходов в Россию из других стран разрешается лишь при наличии соответствующего международного договора (но не межправительственного соглашения), ратифицированного правительственным органом власти России. Однако по старым межправительственным соглашениям (их в Минатомэнергии РФ осталось свыше десятка) ввоз разрешен в порядке исключения. На деле ситуация оказалась еще более сложной. И не только потому, что упомянутые исключения превратились в правило, но и потому, что отнюдь не ограничиваются радиоактивными отходами.
«В мае 1994 г. состоялось заседание Межведомственной комиссии по экологической безопасности РФ, на котором обсуждался вопрос о ввозе в страну токсичных отходов из-за рубежа. С докладом выступил первый зам. Министра по охране окружающей среды и природным ресурсам А. Порядин. По его словам, в 1992-1994 годы попытки импорта и контрабанды в Россию обычных и токсичных отходов из США и европейских стран не только участились, но и стали более настойчивыми. Известно, что существовали, в частности, такие проекты: из Франции, Германии и Италии - ввоз отходов фармацевтического производства, химической промышленности, шлам очистных сооружений, грунт с содержанием ртути, лекарства с истекшим сроком годности; из США - радиоактивных отходов для захоронения на островах Северного Ледовитого и Тихого океанов; из Германии и Австрии - зараженной земли, строительных и бытовых отходов.
К счастью, все эти проекты не были осуществлены из-за сдержанной позиции российских властей и протеста общественности. Тогда иностранные фирмы с помощью коррумпированных российских чиновников нашли новые тактические приемы. Сделки на ввоз в страну опасных отходов стали оформляться как поставки вторичных ресурсов на предмет их переработки. При этом оказалось, что у таможенной службы РФ нет специалистов, способных определить, что является вторсырьем, а что отходами. Ввоз же вторсырья, как известно, не требует специального разрешения.
В результате российская граница оказалась «прозрачной» для опасных отходов и их импорт вышел из-под контроля. Никто сегодня не знает, сколь велики масштабы этого импорта. Однако в средствах массовой информации можно найти много примеров контрабандного завоза в Россию высокотоксических отходов».[14] Байдужий А. Россия превращается в свалку токсичных отходов западного производства // Независимая газета. 1994. № 92 (768). 15 фев.
В настоящее время в России нет закона, регулирующего экспортно-импортные операции в целях сохранения природной среды и природных ресурсов страны. Российской стороной не ратифицирована даже упомянутая выше Базельская конвенция. В сфере контроля за перемещением отходов Россия уступает Украине, где в поле зрения контролирующих органов находятся не только токсичные, но и обычные отходы.
По весьма приблизительному подсчету общее количество накопленных в различных местах России только токсичных и «экологически опасных» отходов составляет 1,6 млрд т. Существует реальный риск того, что в ближайшее десятилетие (если в сфере регулирования отходов ничего не изменится) Россия превратится в сплошную свалку.
Имело бы смысл поставить вопросы захоронения и переработки опасных отходов, а также их перемещения на территорию России из западных стран под особый государственный контроль с непременным участием общественных организаций и населения. Нужны правовые нормы, закрепляющие такое участие[15] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г.
Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 79-103.
.
1. Природоохранные нормы и правила проектирования: Справочник. М., 1990. С. 3.
2. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 7.
3. Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С. 24.
4. Арсенов В.С., Гранич Л.С., Алтухова Н.В. и др. Формирование системы первичного учета рационального природопользования на предприятии. Саратов: Ареал, 1993. С. 24.
5. Государственный доклад «О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1993 г.» // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 7-10.
6. Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. 1991. № 1. С. 34-53.
7. Ласкорин Б.Н., Громов Б.В., Цыганков А.П. и др. Проблемы развития безотходных производств. М., 1981. С. 57.
8. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
9. Краснова И.О. Указ. соч. С. 43.
10. Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
11. Арсенов В.С. и др. Указ. соч. С. 45.
12. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117-119.
13. Блам И.Ю. Проблемы использования и охраны водных ресурсов. Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 67-70.
14. Байдужий А. Россия превращается в свалку токсичных отходов западного производства // Независимая газета. 1994. № 92 (768). 15 фев.
15. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 79-103.
Контроль за состоянием ландшафтов
Те отходы, которые по каким-либо причинам не могут быть переработаны, становятся или могут стать источником загрязнения ландшафтов. Отходы на земле, в том числе свалки (санкционированные и несанкционированные), отвалы вскрышных пород, терриконы, нарушение почвенного покрова, обусловленное карьерными разработками, - типичные ландшафтные нарушения, подлежащие контролю.
Особо строгим должен быть контроль высокотоксичных и радиоактивных отходов. Открытое хранение таких отходов на поверхности земли недопустимо. Выделяемые в этих случаях участки земли используют для захоронения или уничтожения отходов (так называемые полигоны). При захоронении производственных и бытовых отходов должно соблюдаться правило: разные виды отходов не смешиваются. Поэтому создаются различные виды полигонов для захоронения токсичных промышленных, радиоактивных, бытовых отходов.
Если для захоронения планируется использовать недра, то на это нужно получить лицензию и разработать проект использования недр, который согласовывают с Комитетом РФ по геологии и использованию недр, государственными органами по регулированию и охране вод, органами санэпиднадзора и горного надзора, государственного экологического контроля.
Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов должны отвечать следующим требованиям: размещаться с подветренной стороны населенных пунктов, находиться ниже мест водозаборов питьевой воды, мест нереста и массового нагула рыбы, состоять из слабофильтрующих грунтов (глина, суглинок, сланцы).
Вокруг полигона устраивают санитарно-защитную зону диаметром не менее 3 км. Расстояние полигона от сельхозугодий, автомобильных и железных дорог общей сети не ближе 200 м, от границ леса - не ближе 50 м. Полигоны нельзя размещать в заболоченных местах, зеленой зоне городов, зоне питания подземных источников питьевой воды, в зонах активного карста и оползней. Действующим законодательством запрещен сброс производственных и бытовых отходов в поверхностные воды (озера, речки).
За пользование полигонами предусмотрена плата в пределах допустимых нормативов и установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Плата устанавливается по каждому виду отходов. За сверхлимитное размещение отходов взимается плата в 5-кратном размере. При отсутствии разрешения на размещение отходов вся их масса рассматривается как сверхлимитная и применяется 5-кратный коэффициент.
Радиоактивные материалы представляют собой опасные вещества, подлежащие экологическому контролю. Проблема захоронения отходов в результате использования радиоактивных материалов до сих пор не решена. Захоронение этих отходов производят по разрешению органов Государственного комитета по охране окружающей среды и Санэпиднадзора на специальных полигонах (см. СНиП 2.01.28-85. «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию». Утверждены постановлением Госстроя СССР от 25 июня 1985 г.). Однако малые предприятия часто не соблюдают эти правила. Между тем, с 1988 г. за незаконное приобретение, хранение, использование, хищение, передачу или разрушение радиоактивных материалов установлена уголовная ответственность.
Исключительно остро стоит проблема реализации программы расчистки свалок опасных отходов в США. Общее их число достигает 3 тыс. Стоимость работ по их расчистке составляет 150 млрд дол. Причем речь идет только о так называемых приоритетных свалках, расчистка которых требуется немедленно.
«Особенностью института материальной ответственности в США является ее пролонгированный характер. Например, владелец земельного участка, на котором обнаружена свалка опасных отходов, обязан возместить экологический ущерб, даже если этот ущерб нанесен предшествующим владельцем или арендатором этого участка. Иными словами, за экологические последствия когда-то и кем-то предпринятых действий на определенной территории или предприятии несет материальную ответственность тот, кто в момент обнаружения последствий является владельцем этой территории или предприятия.
С введением такого порядка лица, собирающиеся стать собственниками какого-либо хозяйственного объекта или участка, стали требовать административного инспектирования состояния собственности до заключения торговой сделки».[9] Краснова И.О. Указ. соч. С. 43.
Указанная особенность американского института материальной ответственности появилась в середине 1980-х годов с принятием соответствующих поправок к Закону о суперфонде. Закон о суперфонде принят в 1980 г. и нацелен на ликвидацию заброшенных свалок опасных отходов. В законе введено новое юридическое понятие «потенциально ответственные стороны» (ПОС). Этим понятием обозначили лиц и организации, имеющие дело с опасными отходами и потенциально способные загрязнить ими окружающую среду. В соответствии со ст. 107 Закона о суперфонде лица, взявшие на себя труд по расчистке свалок, имеют право в судебном порядке принудить ПОС компенсировать им издержки по расчистке. В случае, когда вклад ПОС в загрязнение ландшафтов не поддается оценке, суд принимает решение о компенсации издержек в равных долях для каждой из сторон.
Особого разговора заслуживает проблема радиоактивных отходов, которая остается для США такой же актуальной, как и везде. За последнее столетие государственное регулирование в области радиоактивных отходов выросло в систему подробных предписаний, за выполнением которых следят могущественные государственные ведомства. Реакция общественности на радиоактивные отходы за это время изменилась от неведения до сильного страха и скептицизма в отношении эффективности соответствующего правового контроля. По мере углубления понимания долговременных последствий воздействия радиации государство и общество поняли необходимость эффективных комплексных методов удаления радиоактивных отходов. В конце 1970-х годов места их захоронения были признаны неадекватными или выработали свою мощность. В 1980 г. конгресс США принял Закон об отходах низкой удельной активности, возлагающий на штаты ответственность за удаление радиоактивных отходов.
Закон не обеспечил, как показала практика, выполнение штатами их обязанности по отношению к отходам низкой удельной активности. В 1985 г. конгресс принял поправки к Закону, по которым штаты, не успевшие обеспечить к 1 января 1996 г. удаление отходов, произведенных на подведомственных им территориях, обязаны будут вступать в права владения этими отходами (отходы переходят в собственность штата). Многие штаты расценили это как покушение на их суверенитет. Верховный суд США выразил согласие с претензиями штатов и постановил, что положение о вступлении в права владения отходами низкой удельной активности является недопустимым покушением на суверенитет штатов.
В правовом механизме США существует понятие экологически аварийных участков, где загрязнение радиоактивными или высокотоксичными отходами достигает степени, исключающей возможность их нормальной эксплуатации, и требует особых процедур по нейтрализации загрязнений. В подобных случаях природоохранное агентство может предложить собственнику экологически аварийного участка самому выполнить его нейтрализацию по указаниям природоохранного агентства под страхом взыскания тройной стоимости работ. Попытка оспорить подобное предложение рассматривается как уклонение виновного в экологически аварийном состоянии участка от выполнения своей обязанности. Но если собственник невиновен, он вправе потребовать через суд возмещения затрат из государственного фонда, созданного для ликвидации экологических аварий.
В течение всего времени, пока ведутся работы по нейтрализации участка, его собственник не имеет права продавать, передавать или закладывать свой участок, так как по закону стоимость экологически аварийного участка рассматривается как гарантия погашения государственных затрат.
Иными словами, земельный участок берется государством под принудительный залог до выполнения собственником экологических требований. Это один из тех случаев, когда происходит ограничение прав на собственность, обусловленное экологической целесообразностью.
В некоторых странах особо опасные отходы облагаются специальным видом налога. По этому пути пошла, например, Германия, где в некоторых землях приняты первые законы о специальных отчислениях с особо опасных отходов. Денежные поступления предполагается использовать исключительно на природоохранные мероприятия. На федеральном уровне аналогичные законы пока не приняты. В связи с этим в промышленных кругах наблюдается тенденция к невыполнению законодательства земель. Она, видимо, сохранится до тех пор, пока не будут преодолены юридические сложности, связанные с распределением компетенций между федеральным правительством и землями. Тем не менее, сам факт налогового регулирования процессов загрязнения ландшафтов опасными отходами представляется весьма поучительным и оправданным, особенно если учесть, что стоимость уничтожения или переработки опасных отходов, по крайней мере в 5 раз выше, чем стоимость переработки обычных отходов (в отдельных случаях в 50 раз).
«Широко распространенной мерой контроля за состоянием ландшафтов является требование рекультивации нарушенных земель. В США федеральный Закон о рекультивации земель действует с 1977 г. На уровне штатов подобные законы были приняты еще раньше - в 1930-1940-х годах».[10] Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
В России общие требования к рекультивации земель определены ГОСТом 17.5.3.04-83. Рекультивации подлежат нарушенные земли всех категорий, а также прилегающие земельные участки, полностью или частично утратившие продуктивность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель. Рельеф и форма рекультивированных участков должны обеспечивать их эффективное хозяйственное использование. При открытых горных работах рекультивации подлежат внутренние и внешние отвалы, карьерные выемки и другие территории, нарушенные горной деятельностью.
Предприятия, осуществляющие работы, связанные с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет проводить рекультивацию земель (техническую и биологическую) в соответствии с ГОСТом 17.5.1-78.
Рекультивация является неотъемлемой частью технологических процессов на действующих предприятиях, а также при проведении геологоразведочных, поисковых, геодезических и прочих изыскательских работ. Стоимость работ по снятию и хранению почвенного слоя и последующей рекультивации земель включается в себестоимость продукции предприятия (при разработке месторождений), в стоимость объектов строительства (при строительных работах) или изыскательских работ (при поисковых, разведочных работах).
«Приемка-передача рекультивационных земель осуществляется комиссией, назначаемой местными органами власти того района, на территории которого эти земли находятся. Комиссия обязана проверить соответствие рекультивационных работ утвержденному проекту и дать им оценку.
В состав комиссии включают представителя местных органов власти, старшего инженера-землеустроителя, представителя предприятия, передающего земли, и землепользователей, которым передаются земли. При необходимости могут включаться различные специалисты НИИ и проектных организаций.
На практике требования государственных стандартов не всегда выполняются. Примером тому может служить Кузбасс. Рекультивированные земли здесь, как правило, постоянному пользователю по акту не передаются. Они остаются фактически бесхозными. За насаждениями не осуществляется уход, нет и контроля за использованием территории, за охраной высаженных лесов».[11] Арсенов В.С. и др. Указ. соч. С. 45.
В последнее время отмечается тенденция к сокращению объемов финансирования на рекультивацию крупными предприятиями и объединениями. Малые же предприятия, в том числе и вновь строящиеся, вообще не участвуют в мероприятиях по рекультивации. Вырубаемая на производственных площадках древесина не компенсируется новыми посадками.
Леса
Основополагающие нормы лесного права содержит Лесной кодекс РФ 1997 г., заменивший Основы лесного законодательства РФ 1993 г.
Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Такое понятие как «лес» сложилось не сразу. До XVII в. лес рассматривали, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как место бортничества, охоты, как заграждение от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лес используют как корабельный материал для строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн руб., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).
Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны.
Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны.
Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.
Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права ограничивались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.
Учитывая социальную значимость лесов, Лесной кодекс 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм:
1) об основах государственного управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления);
2) о системе органов исполнительной власти (федеральных, субъектов Федерации, специально уполномоченных органов государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством РФ областях управления);
3) об основах организации лесного хозяйства (деления лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная охрана лесов).
Государственное управление лесами присуще и странам с развитой рыночной экономикой. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности, доля общественных земель варьирует от 15 % в Исландии до 99 % в Турции.
В Канаде общественные леса составляют 94 %, в США - 39 %. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, а провинциям - около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США - на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований - около 1/3 лесов.
Во многих странах идет приобретение государством частновладельческих лесов, имеющих природоохранные, заповедные функции. На характере управления лесами сказываются исторические, социальные, политические факторы.
В этой связи необходимо обратить внимание на раздел ЛК РФ, посвященный разделению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области лесопользования.
Однако кодекс допускает и административный порядок разрешения споров - «только в случаях, предусмотренных федеральным законом». Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев.
Сам кодекс не устанавливает новых норм ответственности: они предусматриваются соответственно в КоАП РСФСР и в УК РФ, что обусловлено правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом нормативном акте. Тем не менее в Лесном кодексе подтверждены, во-первых, полномочия федеральной службы лесного хозяйства и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанность возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.[15] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 302.
Лесной фонд РФ является главным объектом лесных отношений, составляющих предмет регулирования Лесного кодекса.
Характер этих отношений складывается в связи с признанием многофункционального значения лесов. Эволюция лесных отношений в условиях экологического кризиса, приобретающего глобальный характер, привела мировое сообщество к пониманию необходимости органичного сочетания экологических, экономических, социальных и культурных целей в процессе организации неистощительного использования лесного фонда при обязательном воспроизводстве извлекаемых из леса ресурсов, охране и защите лесов и всего биологического разнообразия.
Исходя из этого положения леса представляют как лесной биогеоценоз (лесная экосистема) - органическая совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов природной среды, имеющих важное значение. В правовом отношении актуально закрепляемое в преамбуле Лесного кодекса понимание единства, неразрывности указанных компонентов, в совокупности образующих леса. Владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляется с учетом глобального экологического значения лесов, исключительной длительности их выращивания, измеряемой многими десятками лет, необходимости воспроизводства извлекаемых ресурсов и поддержания тех свойств, которые оказывают благотворное влияние на природную среду.
Леса признаны основным средством производства в лесном хозяйстве (ст. 6 ЛК), что имеет важное значение для понимания сущности экономических отношений, устанавливаемых Лесным кодексом в процессе пользования лесным фондом. Правомерно введение понятия лесных ресурсов (древесина, техническое, лекарственное сырье, пищевые, кормовые и другие ресурсы), добываемых при пользовании лесным фондом, отношения в области использования которых регулируются гражданским законодательством и иным законодательством РФ.
Россия является самой многолесной державой мира. На ее долю приходится 22 % всего лесного покрова и четверть древесных запасов. Леса должны играть важную роль в социально-экономическом развитии страны. Но использование этих потенциальных возможностей зависит от эффективности управления ими.Лесной кодекс ставит своей задачей регулирование лесных отношений, которые должны обеспечить рациональное и неистощительное использование лесов, их охрану, защиту и воспроизводство, исходя из принципов повышения ресурсного и экологического потенциала, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно-обоснованного многоцелевого лесопользования.[16] Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма-Инфра, 1997.
С. 22.
Управление лесопользованием осуществляет федеральная служба лесного хозяйства.
Лесопользование
Вопросы платы за лесные ресурсы осложняются тем, что лес обладает множеством жизненно важных для человека функций. В понятие лесных ресурсов входит не только лес на корню (древостой), но и многочисленные продукты побочного лесопользования (ягоды, грибы, лекарственные травы). Кроме того, лес выступает как носитель рекреационных функций. Он является местом для отдыха и восстановления здоровья человека. С экологической точки зрения важны водорегулирующая и почвозащитная роль леса, продуцирования кислорода и абсорбционные способности лесной растительности по отношению к атмосферным загрязнителям.
Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что до сих пор общепринятых подходов к экономической оценке водоохранных и водорегулирующих свойств леса не существует, хотя поиски в этом направлении ведутся интенсивно. Наиболее разработанной частью проблем экономической оценки лесных ресурсов является оценка леса как источника древесины.[24] Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264. В целом лес представляет собой воспроизводимый ресурс, и его экономическую оценку нужно вести по общественно необходимым затратам на воспроизводство леса.
В практике лесопользования существует множество видов платежей за использование лесных ресурсов: попенная плата; суммы, вырученные от продажи различных лесных материалов (хворост, живица, пни и т.д.); плата за пастбища, добычу в лесах торфа, заготовку семян и приобретение посадочного материала. Все виды платы за пользование лесными ресурсами образуют в совокупности так называемый лесной доход.
Основная составляющая лесного дохода - попенная плата определяется как стоимость древесины на корню. Стоимость эта колеблется в зависимости от лесоэкономической зоны, породы деревьев в древостое, качества древесины (деловая, дрова), ассортимента деловой древесины (крупная, мелкая средняя), расстояния от лесосеки до пункта погрузки или потребления (переработки) древесины. К сожалению, попенная плата не стимулирует в должной степени к рациональному лесопользованию в силу явно заниженного уровня.
В настоящее время она способна покрывать около 50 % расходов на ведение лесного хозяйства, включая затраты на воспроизводство леса. В стоимости продукции леспромхозов она составляет в среднем 7-8 %.
Плата за иные виды лесопользования (заготовку пищевого, лекарственного, лесотехнического сырья, использование пастбищ, добычу торфа в лесных болотах, рекреацию и т.д.) либо мизерна, либо совсем отсутствует. Существует мнение по этому поводу, что платить следует за все, что берем в лесу, воспроизводить все, что планируем брать. Данный принцип должен лежать в основе экономической организации лесного хозяйства.[25] Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
Главная цель - рациональное использование лесных ресурсов заготовителями древесины - может быть достигнута за счет повышения попенной платы.
Во многих западных странах попенная плата составляет до 80 % от продажной стоимости древесины. В этих условиях древостой используется лесозаготовителями «до последней щепочки». Не только сучья и пни, но даже корни деревьев идут в дело, поскольку могут служить сырьем для целлюлозной промышленности. А чистота делянок создает благоприятные условия для воспроизводства лесных ресурсов.
Механизм платы
Платежи за загрязнение окружающей среды широко распространены в мировой практике. Используют их в России. В настоящее время действует «Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632[34] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726. с изменениями от 27 декабря 1994 г.[35] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190. Под другими видами вредного воздействия понимается шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п. Данный порядок предусматривает два базовых норматива платы:
1) за выбросы, сбросы (размещение отходов) в рамках предельно допустимых выбросов (сбросов);
2) выбросы (сбросы) в пределах временно согласованных нормативов качества природной среды.
Базовые нормативы утверждает Государственный комитет по охране окружающей среды после согласования с Министерством экономики и финансов РФ.
На основе базовых нормативов разрабатывают и утверждают дифференцированные (по территориям) ставки платы. Их получают умножением базовых нормативов на коэффициенты, учитывающие экологические особенности регионов. Дифференцированные ставки платы утверждают исполнительные органы власти территорий по представлению территориальных органов Государственного комитета по охране окружающей среды.
«Порядок» определяет три вида платы. В первую очередь, это плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, которые определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Далее следует плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов, которая соответственно определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.
И, наконец, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс, сброс, размещение отходов применяется плата за сверхлимитное загрязнение, причем из прибыли предприятия. Платежи в пределах установленных нормативов качества (ПДВ, ПДС) выполняются за счет себестоимости продукции. Все, что идет сверх ПДВ (ПДС), оплачивается из прибыли. Если оказывается, что платежи начинают превышать прибыль предприятия, то территориальными органами Государственного комитета по охране окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривают вопрос о приостановлении деятельности предприятия.
Введение платы за природопользование не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
В мировой практике особенно широко распространены различные виды платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы (непосредственно или через систему канализации). В европейских странах, а также в США, Канаде, Японии платежи за загрязнение водоемов носят характер штрафных санкций. Величина штрафа зависит от степени загрязнения, определяемой путем сравнения с экологическими стандартами.
Часто применяется и другой подход к определению размеров штрафа: по количеству сбрасываемых за год сточных вод, общей массе загрязняющих веществ и их токсичности. Такой подход, в частности, распространен в Нидерландах, Италии, Югославии, Франции, Венгрии. В Нидерландах принимается в расчет еще и численность населения, проживающего в районе водоемов.[36] Григорьев Е.Г.
Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т.д.
Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.
В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.
В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.
В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха.
Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.
Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.
В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т.д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т.д.
Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.
Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.
Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, «пробуксовывает».
В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.
В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.
В начале 1992 г. в МТУ им. М.В. Ломоносова (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы.
Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.
Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.
На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.
Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т.п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.
Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.
Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью.
Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т.д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.
1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.
3. Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.
4. Там же.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.
6. См.: База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.
7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.
8. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.
10. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
11. Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.
13. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
14. Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.
15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.
16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.
18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.
19. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.
21. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.
23. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
24. Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.
25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
С. 12.
28. Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.
29. Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.
30. Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.
34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
36. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования.М., 1994. С. 174.
37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
38. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
39. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.
40. Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
Метод экологического права
Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в Российской правовой науке. Одни ученые полагают, что каждой отрасли свойственен только один метод правового регулирования,[25] Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. другие - несколько методов,[26] Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 178. третьи - что метод имеет характер универсальный, надотраслевой.[27] Райхер В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 86-91. Наиболее удачной Б.В. Ерофеев считает точку зрения о том, что каждая отрасль права имеет комбинацию методов. Такая комбинация методов присуща экологическому праву.
Специфика метода обусловлена спецификой предмета[28] Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108. экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, выражен в комбинации методов его правового регулирования. Несмотря на свою зависимость от предмета, он обладает определенной самостоятельностью, так как если не будет выявлена специфика метода, то, следовательно, будут отсутствовать основания выделения совокупности правовых норм, в самостоятельную отрасль права.[29] Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.
Предмет и метод должны обладать определенным единством и общностью. Что это означает? Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования.[30] Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.
Для преодоления этого отрыва в экологическом праве ведущим, по мнению Ерофеева, является метод экологизации. Данное понятие было введено В.В.
Петровым. Такой метод правового регулирования направлен на гармонизацию отношений общества и природы. Этот метод вводится как сочетание общеэкологического подхода с дифференцированным, пообъектным, когда в правовом регулировании использование каждого природного объекта осуществляется с позиций интересов сохранности данной экосистемы, но в то же время учитываются и особенности объекта.
Метод экологизации порожден особенностями предмета экологического права. Эти особенности сводятся к тому, что в рамках правового регулирования экологических правоотношений должны учитываться законы природы.
Метод экологизации включает следующие элементы:
1. Закрепление в действующем законодательстве тех элементов экосистемы, которые экологически и экономически значимы и использование которых либо воздействие на которые нуждается в правовом регулировании и обеспечении.
2. Закрепление в действующем законодательстве структуры тех органов, которые осуществляют конкретное регулирование использования природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экологических систем.
3. Закрепление в законодательстве круга природопользователей, оказывающих воздействие на окружающую природную среду.
4. Четкая регламентация правил природопользования, которые обусловлены, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой - правовым статусом природопользователя. Так, пользование дикой фауной (охота) регламентировано с учетом особенностей дикой фауны, а также уставной правоспособностью организации, которой выделены охотничьи угодья.
5. Установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.
Перечисленные пять элементов, по мнению Ерофеева, составляют содержание метода экологического права. Однако всякое содержание имеет свои формы проявления.
Эколого-правовой метод регулирования проявляется, как и в других отраслях права, через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и правового статуса субъектов правоотношений.
Императивный подход в определении правомочий субъектов выражается в установлении обязательных предписаний и запретов.
Установление обязательных предписаний составляет значительный удельный вес в экологическом праве, поскольку интересы природопользователей не всегда совпадают с экологическими интересами государства. Поэтому природопользователям устанавливаются точные обязанности по целевому использованию природных объектов.
Установление запретов применяется в тех элементах природопользования, где происходит столкновение личных и общественных интересов и без правового вмешательства проблему нельзя решить. Обычно запреты бывают обеспечены к исполнению наличием ответственности за их нарушение.
Диспозитивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых природопользователем решений и разрешений.
Рекомендации как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов экологических правоотношений выражаются в виде примерных правил, действуют наряду с локальными нормативными актами.
Санкционирование как форма диспозитивного подхода выражается в том, что субъект наделяется правом принимать решения по установленному кругу общественных отношений, но при условии, что юридическая сила этих решений появится с момента утверждения их компетентным органом.
Разрешение как форма диспозитивного подхода выражается в предоставлении права принимать решения по определенному кругу вопросов.
В заключение Ерофеев предлагает использовать следующую схему метода экологического права (рис. 4).
Рис. 4.
Недра
В юридическом смысле под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, достигнутых для геологического освоения и изучения. Такое понятие недр содержится в преамбуле Закона «О недрах».
Недра не имеют четко обозначенной нижней границы. С юридической точки зрения они простираются вплоть до ядра Земли. Таким образом, получаем конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории России, занятый органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурах или сложных соединениях. На поверхности земли недра, по существу, смыкаются с Землей (открытые разработки угля). Практически охрана недр ограничивается пределами глубины, которую человек может реально достичь (например на Кольском полуострове бурение скважин до 12 км).
Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Недра удовлетворяют также научным потребностям. Их используют для устройства подземных сооружений и коммуникаций, таких как склады, хранилища, линии метро, трубопроводы и т.п. Все эти свойства недр учитывают при разработке системы мер их правовой охраны.
Таким образом, следует обратить внимание на то, что юридическое понятие «недра» не отождествляют с содержащимися в недрах полезными ископаемыми. Недра более широкое понятие, чем полезные ископаемые.
Особый вопрос возникает в связи с правовым режимом подземных вод. Согласно законодательству о недрах подземные воды - составная часть недр. Одновременно они входят в состав водного фонда. Подземные воды - своеобразный объект природы, порядок использования и охраны которых регулируется одновременно горным и водным законодательством (ст. 5 и 17 ВК РФ).
Для горного права специфичны также отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Они регулируются как законодательством о недрах (ст. 1 Закона «О недрах»), так и другими федеральными законами, но ориентированы на принципы и основные положения, установленные Законом «О недрах».
Все используемые участки недр, представляющие собой их геометрические блоки, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр. Это означает, что все недра находятся в государственной собственности. Владение, пользование, распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.
Недропользование
Природные ресурсы недр (минерально-сырьевые), в отличие от лесных, считаются невоспроизводимыми. Они формировались в течение геологических эпох и в настоящее время некоторые из видов полезных ископаемых, в частности нефть, начинают обнаруживать признаки истощения. Тем не менее темпы подготовки запасов полезных ископаемых в большинстве случаев обгоняют темпы их добычи, и с этой точки зрения их можно считать воспроизводимыми (то есть экономическая воспроизводимость здесь имеет место).
Освоение ресурсов недр требует предварительных затрат:
1) на получение информации о географическом местоположении и величине запасов полезных ископаемых, их качестве, условиях эксплуатации;
2) на подготовку ресурсов для производственного использования (подготовку месторождений к промышленной эксплуатации). В совокупности эти затраты служат основой для определения хозяйственной ценности ресурсов недр, то есть их экономической оценки.
В процессе недропользования важным показателем является полнота использования месторождений (полнота отработки запасов). Например, в настоящее время потери энергоресурсов в ходе их добычи из недр составляют около 60 %, степень использования нефтяных месторождений - в среднем 30-35 % геологических запасов.[26] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82. Потери угля (в процентах от объема добычи) при шахтном способе разработки месторождений колеблются, например, по Кузбассу от 16 до 42 %, при открытом способе - от 9 до 21 %.[27] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
С. 12.
Повышение коэффициента извлечения полезного ископаемого сопровождается резким увеличением затрат. Наибольшую прибыль дает добывающему предприятию именно хищническая (а не экологически рациональная) эксплуатация недр.[28] Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992.
С. 63.
Довольно значительный ущерб недрам наносят также при некомплексной разработке месторождений. Попутные компоненты минерального сырья часто идут в отвалы или уничтожаются, например попутный газ, сжигаемый в факелах. Известно, что около 90 % газа, извлекаемого при нефтедобыче на Ближнем и Среднем Востоке, сжигают в факелах. Для получения такого количества энергии необходимо было бы сжечь около 700 млн т нефти.[29] Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90. Для сравнения: в 1988 г. из недр Тюменской области было выкачено 394 млн т нефти.[30] Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
В основу платы за полезные ископаемые заложены отчисления на получение информации о месторождениях (геологоразведочные работы) и штрафные санкции за нерациональное (в частности неполное и некомплексное использование месторождений). Причем возмещение затрат на геолого-разведочные работы обеспечивается за счет включения затрат в себестоимость продукции добывающих предприятий.[31] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
Штрафные санкции за нерациональное использование полезных ископаемых при их добыче применяют в случае сверхнормативных эксплуатационных потерь, а также потерь, вызванных выборочной отработкой месторождений (этот вид штрафа применяется с 1985 г.). Штрафные ставки установлены в размере прибыли, теряемой при сверхнормативных потерях минерального сырья.
Действующий в нашей стране экономический механизм включает в себя лишь платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбор за выдачу лицензий, некоторые другие платежи, в частности плату за землю, экологическую информацию и т.д.
Мероприятия по охране окружающей природной среды в виде специальных требований содержатся в лицензии, которая может быть изъята у пользователя недрами, если указанные требования не выполняются. Иными словами, стимулы к рациональному использованию сырья и охраны недр носят часто не экономический, а скорее административный характер.
Что касается платежей, то они могут быть включены в себестоимость и таким образом компенсироваться за счет потребителя минеральных ресурсов.
Плата за право пользования недрами может определяться по соглашению между собственником и пользователем недр или устанавливаться соответствующим нормативным актом. В современных условиях договорной принцип определения платы, считают ученые, может усилить монополизм богатых минеральным сырьем регионов, которые попросту начнут диктовать величину платы за право пользования недрами.
Законодательное закрепление размеров платы также не всегда целесообразно, так как исключает возможность выбирать пользователя недр на конкурсной основе. Возможно, имело бы смысл устанавливать законодательно максимально допустимые ставки платы за право пользования недрами на уровне 5-10 % от стоимости добываемого сырья. Так, во всяком случае, поступают во многих странах мира. По этому пути пошла и Россия с 1992 г. Например, для коксующихся дефицитных марок угля предельная ставка регулярной (ежегодной) платы за право добычи составляет 7,5 % от стоимости товарной продукции, для прочих углей - 5 %.[32] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
Использование ресурсов недр, как правило, затрагивает интересы землепользования, а также лесопользования, поскольку ведет к потерям сельскохозяйственных и лесных земель при отводе участков горнодобывающим предприятиям. В связи с этим предусматриваются так называемые компенсационные платежи, тоже входящие в плату за недра. Сфера применения компенсационных платежей может быть расширена на случаи, когда разработка месторождений полезных ископаемых влияет на условия проживания населения, например на возможность заниматься традиционными промыслами в местах проживания малочисленных народов. Общая величина компенсационных платежей устанавливается отдельно для каждого конкретного случая.[33] Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит.обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.
Нормативные акты министерств и ведомств
Правила проектирования строительства и размещения объектов. Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. М., 1990.
Санитарные правила и нормы охраны поверхностных вод от загрязнения // Санитарные нормы и правила. № 4630-31. Минздрав СССР. 1988.
Санитарные правила по охране атмосферного воздуха населенных мест. № 4964-89. М., 1989.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами // Сборник нормативных актов по экологическому праву. Т. 2. М., 1995. С. 54.
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещения отходов, другие виды вредного воздействия» от 28.08.92 г. № 632 // САПП. 1992. № 10. С изменением от 27.12.94 г. // СЗ. 1995. № 3. Ст. 190.
Временное положение о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды. Зарегистрировано Минюстом РФ 11.09.95 г. № 946 // Рос. Вести. 1999. 19 окт. № 199.
Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ: Приказ Минэкологии РФ. 18.07.94г. № 222 // БНА РФ. 1995. № 1.
Правила проектирования строительства и размещения объектов. Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. М., 1990.
Санитарные правила и нормы охраны поверхностных вод от загрязнения // Санитарные нормы и правила. № 4630-31. Минздрав СССР. 1988.
Санитарные правила по охране атмосферного воздуха населенных мест. № 4964-89. М., 1989.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами // Сборник нормативных актов по экологическому праву. Т. 2. М., 1995. С. 54.
Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 860.
Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира // Сборник нормативных актов и документов по заповедному делу.
Т.2. М., 1994. С. 36.
Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическим и физическим лицам незаконным добыванием или уничтожением животных, занесенных в Красную книгу РФ // Рос. вести. 1994. № 118.
Санитарные правила в лесах РФ // Экологическое право. Сборник нормативных актов. Вып. 2. М., 1994.
Инструктивное письмо Госарбитража СССР от 30.01.76 г. № И-1-3 // Систематизированный сборник инструктивных указаний Государственного арбитража при СМ СССР. М., 1983.
Постановление Пленума Верховного Суда от 7.07.83 г. «О практике применения судами законодательства об охране природы» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. № 2.; 1986. № 3.
Постановление Верховного Суда СССР от 5.09.86 г. «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 6; 1989. № 6.
Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ. от 21.10.93 г. № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Хозяйство и право. 1994. № 2.
Положение о государственной экологической экспертизе // Экологическое право России. Сборник нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997; САПП. 1993. № 39. Ст. 3621.
Форма заключения государственной экологической экспертизы. Экологическое право России. Сборник нормативных актов и документов. М.: Бек, 1997.
Письмо Министерства экологии и природных ресурсов РФ и Российского агентства международного сотрудничества и развития «О государственной экологической экспертизе предприятий с иностранными инвестициями» // Бюллетень нормативных актов РФ. 1993. № 10. С. 17 .
Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации. М., 1993.
Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ // Бюллетень нормативных актов РФ. 1995. № 1.
Требования к материалам, представленным на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия // ЭЭ и ОВОС. 1996.№1.
Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя России: Утв. Приказом Госкомитета РФ по вопросам архитектуры и строительства от 2 марта 1994. № 17-14. Зарегистрировано Минюстом России 11 марта 1994. Регистры № 513 // Рос. вести. 1994. 23 марта.
Территориальная комплексная программа охраны окружающей природной среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 7.
Нормативные акты Законы РФ
Конституция РФ. М., 1993.
Всеобщая декларация прав человека: Сборник документов. М., 1990.
Земельный кодекс РСФСР от 25.04.91 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 24.11.93 // ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; САПП РФ 1993. № 52. Ст. 5085.
Водный кодекс РФ от 18.10.95 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Воздушный кодекс РФ от 19.03.97 г. // СЗ РФ. 1997. № 60-ФЗ.
Лесной кодекс РФ от 27.01.97 г. // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
Гражданский кодекс РФ. Ч. 1, 2 // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Рос. газета 1996. 6 февраля.
Гражданский процессуальный кодекс РФ. М., 1996.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.
Уголовный кодекс РФ. 1996 г. с постатейными материалами. Красноярск, 1997.
Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19.12.91 г. с изменениями и дополнениями, внесенными от 21.02.92 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457-459; 1993. № 20. Ст. 1111.
Закон РФ «О недрах» от 8.02.1995 г. // Сб. Нормативных актов по экологическому праву РФ. Т. 1. М., 1995. Ст. 117.
Закон РФ «О животном мире» // Рос. газета 1995. 5 мая.
Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.95 г. // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 7113.
Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях» // Сборник нормативных актов по экологическому праву РФ. Т. 2. М., 1995. Стр. 346.
Закон РФ «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» от 30.12.95 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 17.
Закон РФ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.95 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
Закон РФ «О континентальном шельфе РФ» от 25.10.95 г. // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 1694.
Закон РФ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» от 21.07.97 г. // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3584.
Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19.04.1991 г. // ВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.
С изменением 1993 г. № 29. Ст. 1111.
Основы законодательства об охране здоровья граждан // ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1319.
Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Рос. газета 1999. 6 апреля.
Закон РФ «Об использовании атомной энергии» // Рос. газета 1995. 28 ноября.
Закон РФ «О радиационной безопасности населения» // Рос. газета 1996. 17 января.
Основы лесного законодательства РФ // ВС РФ. 1993. № 18. Ст. 523.
Закон РФ «Об основах градостроительства в РФ» // ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1977.
Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6.07.91 г. с изменениями и дополнениями, внесенными от 22.10.92г., 23.09.95 г. // ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; Рос. газета 1995. 1 сентября.
Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 23.08.95 г. // Рос. газета 1995. 1 сентября.
Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5.03.92 г. с изменениями и дополнениями, внесенными от 22.11.93 г. // ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 663; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5072.
Объекты особой охраны
Отдельной категорией объектов охраны окружающей среды являются особо охраняемые территории и объекты. В экологическом праве им уделено повышенное внимание: они имеют особое природоохранное, научное, культурное значение, эстетическое, рекреационное, оздоровительное назначение, изымаются частично или полностью из хозяйственного использования, для них устанавливается режим специальной охраны с учетом особенностей их статуса.
На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 95 государственных природных заповедников федерального значения общей площадью более 31 млн га, в том числе сухопутной (со внутренними водоемами) - более 26 млн га, что составляет 1,53 % всей территории России. Заповедники расположены на территории 18 республик, 4 краев, 35 областей, 6 автономных округов. Подавляющее большинство (88) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Государственного комитета по охране окружающей среды, один - в системе Минобразования, четыре - в ведении Российской академии наук, один - в ведении Рослесхоза.
Государственные природные заповедники имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся около 5 тысяч штатных сотрудников. История создания общегосударственных заповедников насчитывает 80 лет, первый такой заповедник был создан еще в конце 1916 г. - это знаменитый Баргузинский заповедник на Байкале, функционирующий и в наши дни.
Национальные парки в Российской Федерации стали создавать с 1983 г., на сегодняшний день в России имеется 32 национальных парка (10,6 % всей территории страны). Практически все национальные парки находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и только 2 («Переславский» и «Лосиный Остров») находятся в ведении соответственно администрации Ярославской области и правительства г. Москвы.
Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире.
Восемнадцать российских заповедников имеют международный статус биосферных резерватов (им выданы соответствующие сертификаты ЮНЕСКО), пять заповедников и четыре национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, восемь заповедников и один национальный парк подпадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, два заповедника имеют дипломы Совета Европы.
В соответствии с Указом Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 2 октября 1992 г. до конца 2005 г. в России планируется создать еще несколько десятков новых заповедников и национальных парков.
В большинстве государств мира, имеющих обширную систему общенациональных природных резерватов с инфраструктурой хозяйственных учреждений, для непосредственного руководства ими создаются специализированные управленческие структуры со всей полнотой административных функций. Так, в США федеральная Служба национальных парков осуществляет управление примерно 350 федеральными резерватами различного статуса. Причем финансовую политику в национальных парках США определяют именно в Службе национальных парков, а не в иных службах Министерства внутренних ресурсов, где эта Служба находится. Аналогичные службы существуют в Канаде, Австралии, Танзании.
В последние годы подобная практика находит признание и в странах СНГ. Так, несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию, в Грузии сочли целесообразным передать государственные заповедники в подчинение самостоятельного Главка при Совете Министров. 13 марта 1995 г. постановлением Совета Министров Украины создано Главное управление по национальным паркам и заповедному делу Минэкобезопасности Украины.
В истории заповедного дела в России были и иные времена. С 1934 г. по 1951 г. в стране функционировал Комитет по заповедникам при Правительстве РСФСР (до 1936 г. - при Президиуме ВЦИК). Возглавляемый авторитетными государственными деятелями, имея в составе центрального аппарата профессионалов заповедного дела, этот Комитет осуществлял государственное управление системой заповедников.
Сеть их непрерывно развивалась, укреплялась материальная база, в самих заповедниках трудились многие основоположники отечественной полевой экологии. Комитет издавал собственный бюллетень. Комитет был ликвидирован в ходе трагического разгрома заповедной системы страны в 1951 г., преодолеть негативные последствия которого отечественное заповедное дело не может до сих пор.
Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния. Регулирование их охраны осуществляется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г. С учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохраняемых учреждений различают следующие категории указанных территорий:
а) государственные природные заповедники;
б) национальные парки;
в) природные парки;
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады;
ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение; они являются соответственно федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, собственностью субъектов Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.
Закон Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва» предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья.
Закон Республики Хакасия « Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия» - эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны. Закон Республики Саха (Якутия) «Об особо охраняемых природных территориях» - национальные природные резерваты и охраняемые ландшафты. Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае» - государственные природные микрозаповедники, государственные природные микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары).[19] Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края» // Красноярский рабочий. 1995. 14 октября.
Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном муниципальном уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк «Черное озеро» в Засвияжском районе г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска «О создании экологического парка «Черное озеро» от 22 апреля 1993 г.[20] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 346.
1. Закон «Об охране окружающей природной среды» от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.
2. Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 563 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.
3. База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.
4. Справочная система «Гарант» НПП «Гарант-Сервис».
5. Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня.
6. Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 1996. 30 октября.
7. Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» // Российская газета. 1996. 30 октября.
8. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
9. Чмыхало Е.Ю. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.
10. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1993. № 52. Ст. 5082.
11. Чмыхало Е.Ю. Указ. соч. // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.
12. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
13. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 13.
14. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом «Юстицинформ», 1997. С. 22.
15. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 302.
16. Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма-Инфра, 1997.
С. 22.
17. Бринчук М.М. Экологическое прав. М.: Юристъ, 1998. С. 548.
18. Комментарий к закону РФ «О животном мире» // Законодательство и экономика. 1996. № 1-2 (119-120).
19. Закон Красноярского края « Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края» // Красноярский рабочий. 1995. 14 октября.
20. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 346.
Обращение в Конституционный Суд
В некоторых случаях граждане могут обратиться в Конституционный Суд, защищая свои конституционные права, к числу которых относится право на благоприятную окружающую среду. Такое обращение, однако, возможно только тогда, когда конституционное право гражданина или граждан нарушается законом, который применяется или будет применяться в конкретном деле.
В соответствии с федеральным конституционным Законом Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 24 июня 1994 г. Конституционный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством судебного производства.
На Конституционный Суд возложена миссия способствовать защите конституционного строя России, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.
Решения Конституционного Суда очень весомы и имеют высокий авторитет. Однако судопроизводство может быть наиболее трудоемким и долговременным. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Акты или их отдельные положения, которые Конституционный Суд признает неконституционными, утрачивают силу.
Граждане и объединения граждан имеют право обратиться в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод тогда, когда их конституционные права и свободы нарушаются законом, который применяется или подлежит применению в конкретном деле.
Жалоба должна быть составлена в соответствии с требованиями, установленными Законом о Конституционном Суде.
Если Конституционный Суд примет решение о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, конкретное дело подлежит также пересмотру компетентными органами в обычном порядке.[12] Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России.
СПб, 1994.
1. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 143.
2. Материалы Первой конференции общественных экологических организаций России: Резолюции // Зеленый мир. 1995. № 21.
3. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440 // Собрание законодательства. 1996. № 15. Ст. 1572.
4. Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Законодательство и экономика. 16-17 (38-39). 1992. С. 28.
5. Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994. С. 26.
6. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
7. Собрание законодательства РФ, 1995. № 42. Ст. 3921.
8. Российская газета, 1993 г. 21 сент.
9. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон. М.: Фед. Центр госсанэпиднадзора Минздрава Рос., 1999.
10. Собрание постановлений правительства Российской Федерации, 1992. № 1-2. Ст. 7.
11. Собрание законодательства РФ, 1995. № 48. Ст. 4556.
12. Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994.
Обращение в суд
В тех ситуациях, когда поиски компромисса с государственными органами оказываются безуспешными либо диалог с властью имущими не удается, граждане и экологические организации могут обратиться в судебные органы. В сегодняшних реалиях России это достаточно мощная альтернатива стратегии действий для граждан. Действующее законодательство предусматривает весьма широкие возможности для судебной защиты прав граждан.
В этом случае можно исходить из того, что экологическая проблема, которую гражданин или организация пытаются устранить, ухудшает состояние окружающей среды. Однако право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ (ст. 42). Следовательно, в данной ситуации нарушается это право. В то же время, поскольку конституция гарантирует судебную защиту прав граждан (ст. 46), можно обратиться в суд за защитой нарушенного права на благоприятную окружающую среду.
Такое обращение возможно путем предъявления исков в судебные органы, обжалования решений государственных органов и действий должностных лиц, обращения в Конституционный Суд.
К сожалению, законодательство, предусматривающее предъявление исков гражданами, направленных на охрану окружающей среды, пока находится на стадии формирования. Тем не менее, такие статьи в действующем законодательстве существуют, и именно от граждан зависит, чтобы они заработали, стали действенным инструментарием, способствующим улучшению качества окружающей природной среды.
Только мощный гражданский напор на судебную систему путем предъявления гражданами исков и жалоб, связанных с экологическими проблемами, может сначала заставить суды во главе с Верховным Судом России сформировать юридическую политику в этой области, а в дальнейшем - воодушевить отечественных законодателей на серьезное совершенствование правовой основы юридических действий граждан, озабоченных экологической ситуацией.
Полномочия граждан, предусмотренные Законом России «Об охране окружающей природной среды», которые дают правовую основу для обращения в суд, заключаются в том, что граждане имеют возможность требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями (ст. 12).
Во многом аналогично сформулированы в Законе РСФСР « Об охране окружающей природной среды» правомочия экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, на которые следует опираться при обращении в суд. В частности, они имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Кроме этого, та же статья определяет, что такие организации имеют право защищать экологические права и интересы населения (ст. 13).
Итак, перечислим основные формы юридической деятельности, доступные для граждан России, которые заинтересованы в улучшении окружающей среды:
1) предъявление исков в суд, арбитражный суд;
2) обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов;
3) обращение в Конституционный Суд.
Каждая из этих форм имеет преимущества и ограничения, которые должны учитываться гражданами и организациями при определении стратегии действий.
Выбирая более приемлемую стратегию, гражданам следует иметь в виду особенности различных форм юридической активности.
Иногда по одному и тому же поводу можно предъявить иск либо принести жалобу.
Следует учитывать, что исковое производство имеет свои преимущества, оно дает возможность ходатайствовать в целях обеспечения иска о прекращении финансирования строительства. Однако дело в исковом производстве может рассматриваться гораздо дольше, нежели в рамках особого производства при подаче жалобы.
Подача жалобы бывает менее трудоемким путем защиты нарушенных прав. По общему правилу жалоба должна быть рассмотрена в течение 10 дней. Также закон, который установил порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (о нем будет сказано дальше), дает возможность приносить жалобу по месту жительства истца.
Это предоставляет выбор суда и может быть использовано, если, обращаясь в суд по месту жительства, гражданин имеет дело с более прогрессивным судом. В соответствии с этим законом жалоба может быть подана по просьбе гражданина. Это означает, что в случае, если жалоба подается от группы граждан представителем общественной организации, не требуется доверенность от каждого из них, а достаточно одного письма, подписанного всеми гражданами.
Суд имеет право приостановить исполнение обжалуемого решения. Среди проблем, с которыми придется сталкиваться при подаче иска, существует непростая проблема доказательств причиненного вреда. Трудность заключается в том, что в рамках существующего законодательства и правоприменительной традиции непросто доказать причинную связь между потенциально экологически вредной деятельностью предприятий и вредом, который она оказала на здоровье граждан либо окружающую природную среду. На практике постоянно требуется доказывание конкретного ущерба, а он не всегда исчисляем и существует на момент подачи иска.
В то же время, подавая иск к экологически опасным предприятиям, которые рассматриваются источниками повышенной опасности, следует иметь в виду, что истец - гражданин или экологическая организация избавлены от бремени доказывания наличия вины данного предприятия в причинении вреда. В этом случае - вина ответчика-предприятия презумируется, если оно не докажет ее отсутствие.
Обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод - наиболее сложный и трудоемкий вид деятельности для граждан.
В зависимости от характера проблемы, ее масштаба и с учетом особенностей той или иной формы юридических действий следует выбрать наиболее предпочтительную для граждан либо экологических организаций.
Обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов
Альтернатива юридических действий граждан - это обжалование в суд действий должностных лиц или решений государственных органов. Довольно часто для воздействия на решение экологических проблем именно к этой стратегии стоит прибегать.
Законодательство Российской Федерации закладывает обширную базу для обжалования в суд решений государственных органов и действий должностных лиц. Такой путь законодательно достаточно разработан и во многих ситуациях может быть более предпочтительной и результативной стратегией действий для граждан, озабоченных экологическими вопросами. Существующее правовое регулирование обжалования действий и решений дает возможность гражданам обжаловать любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера, которые нарушают их права и свободы.
Судебная практика уже привела к принятию Пленумом Верховного Суда разъясняющего постановления по рассмотрению судами жалоб на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан.
Намеревающемуся воспользоваться этой стратегией следует руководствоваться Законом, регулирующим обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В соответствии с этим Законом были внесены специальные дополнения в Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.
Судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, в результате которых:
1) нарушены права и свободы гражданина;
2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к ответственности.
Гражданин по собственному усмотрению может обратиться с жалобой прямо в суд или сначала направить жалобу в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или к должностному лицу.
Если гражданин сначала обратился с обжалованием в вышестоящий государственный орган, но остался не согласен с решением, принятым по его жалобе, он имеет право обжаловать дальше это решение в суд.
Важно, однако, что гражданин может сам решать, обращаться ли предварительно с обжалованием в государственные органы или сразу же направиться для решения проблемы в суд.
Подача жалобы предоставляет возможность гражданам выбирать место нахождения суда. Жалоба может быть по желанию гражданина подана либо по месту его жительства, либо по месту нахождения государственного органа или должностного лица, действия которых обжалуются. Это в некоторой степени может облегчить дорогу в суд.
При подаче жалобы следует обращать внимание на сроки. Закон устанавливает для обращения в суд с жалобой следующие сроки:
1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;
2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности государственного органа общественной организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.
Жалоба должна быть рассмотрена судом в течение десяти дней. Рассмотрение жалобы должно проводиться с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично.
Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы. Однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.
Полезно знать, что, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Этим можно воспользоваться и ходатайствовать перед судом, например, о приостановке строительства предприятия, решение о котором обжалуется, либо о приостановлении действия нормативного акта.
Жалоба должна подаваться в суд в письменном виде. Как и для искового заявления, необходимо, чтобы жалоба была хорошо и ясно обоснована.
Жалоба дает возможность оспаривать решения или действия государственных органов или должностных лиц, влияющие на окружающую среду, на том основании, что ими нарушено право гражданина, например право на благоприятную окружающую среду. Здесь в отличие от предъявления иска не требуется демонстрировать, что обжалуемым решением или действием причинен вред. А значит, нет необходимости предъявлять суду доказательства о причинении вреда.
Решая проблему аргументации незаконности решения государственного органа, следует проанализировать ситуацию в трех аспектах. Первый - незаконным будет решение, принятое не в пределах компетенции государственного органа, здесь будет иметь место превышение компетенции. Второй - незаконным будет решение, принятое в пределах компетенции, но на основе нарушений требований либо порядка, установленных в законодательстве. Третий - незаконным является решение, которое непосредственно нарушает права и свободы граждан.
Действующее законодательство устанавливает мизерную государственную пошлину, которую нужно заплатить гражданам при подаче в суд жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и их должностных лиц, ущемляющих права физических лиц, что делает подачу жалоб финансово не обременительной для граждан. Кроме этого, суд может вообще освободить гражданина от уплаты пошлины.
Ответственность низового звена
В вопросах природопользования предприятия играют немаловажную роль. Именно в результате производственной деятельности формируются главные источники загрязнения природной среды. Контроль этих источников легче всего проводить силами самих предприятий. Для этих целей на предприятиях создают специальные службы, ответственные за охрану окружающей среды.
В этой области известен зарубежный опыт. В Японии создание структурных подразделений, ответственных за охрану окружающей среды, предусматривалось в законодательном порядке. Соответствующий закон был принят в 1967 г. Он предписывал иметь на каждом предприятии подразделение, ответственное за проведение различных природоохранных мероприятий, экологическое обучение персонала и прочие меры профилактического характера.
Введение института уполномоченных по охране природы на уровне предприятия широко распространилось и в странах Западной Европы. В Германии он рассматривается как очень эффективный инструмент в системе управления природопользованием, развивающий традицию самоконтроля на предприятии. Считается, что он себя полностью оправдал.
При управлении природопользованием на предприятии, как, впрочем, и при управлении экоразвитием территорий, необходимо соблюдать принцип ориентации на конечные результаты природоохранной деятельности, которые определяются уровнем качества окружающей среды. Роль предприятий в общей системе управления природопользованием существенно зависит от организационных форм природоохранной службы.
На современных предприятиях организованы различные самостоятельные производственные подразделения, занимающиеся исключительно природоохранной деятельностью. Это могут быть цехи, осуществляющие очистку жидких и газообразных выбросов, переработку и утилизацию твердых отходов.
На предприятиях могут создаваться и контрольно-аналитические службы, которые ведут регулярные замеры проб воздуха в производственном помещении, анализируют состав выбросов и сбросов. Эти службы, кроме того, попытаются установить причины отклонений качества окружающей среды от принятых стандартов и выработать рекомендации по предотвращению дальнейших нарушений в технологических процессах.
Лучше всего, считают ученые, на предприятии создавать самостоятельные структурные подразделения, выполняющие руководство всем комплексом природоохранных мероприятий - отделы охраны окружающей среды. Работа таких отделов (служб) оказывает помощь руководству предприятия в вопросах технологической реконструкции, оснащения очистным оборудованием, в налаживании системы контроля за загрязнением.
Природоохранная служба должна подчиняться непосредственно главному инженеру или директору предприятия. В рамках природоохранной службы формируются следующие сектора: охраны водоемов, охраны воздуха, охраны недр и земли, технологический сектор, сектор контроля. Первый сектор контролирует эффективность работы локальных систем очистки, соблюдение нормативов предельно допустимых сбросов, влияние их на качество воды в водоемах, участвует в организации систем оборотного водоснабжения. Второй сектор ведет контроль за выбросами в атмосферу и за источниками загрязнения воздуха. Третий сектор контролирует состояние земель, принимает участие в работах по рекультивации земель, очистке их от загрязнения. Технологический сектор следит за работой технологического оборудования, за соблюдением норм расхода энергоресурсов и сырья, разрабатывает программы по внедрению малоотходных технологий, участвует в решении вопросов по утилизации отходов. И, наконец, сектор лабораторного контроля осуществляет различного рода измерения параметров состояния окружающей среды на предприятии и состояния технологических систем.
Роль природоохранных служб предприятий в организации управления природопользованием могла бы быть более действенной, если бы эти службы не зависели административно от руководства предприятием. Хотим мы этого или нет, но главная сторона деятельности предприятия была и остается производственной. В данных условиях природоохранная служба неизбежно будет отходить на второй план. Она всегда уступит свои позиции в ситуации, когда природоохранное мероприятие будет создавать угрозу для экономических показателей предприятия.Можно привести множество примеров, показывающих, что корпоративные интересы обычно сильнее государственных. Одним из таких примеров может служить позиция Института экологической токсикологии в Байкальске в решении известной проблемы Байкальского ЦБК. Директор института А. Бейм вместе со своими сотрудниками много лет доказывал полную безвредность сточных вод комбината для озера.[14] Распутин В.Г. Байкал // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311. А причина такой позиции довольно проста: Институт и ЦБК были связаны корпоративными интересами, подчиняясь одному и тому же Министерству.
Учитывая исключительную важность низового звена в организационной структуре управления природопользованием было бы целесообразным, считают авторы, подчинить экологические службы региональным органам управления природоохранной деятельностью.
Планирование природопользования и охраны окружающей среды
Планирование рассматривает проф. Бринчук как традиционную меру регулирования природопользования.
В общей форме требования к планированию на современном этапе определены ст. 17 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию, порядок их разработки определены Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. Под государственным прогнозированием понимают систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы содержат анализ ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатывают в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
Сделанные на вариантной основе прогнозы социально-экономическое развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.
Прогнозы на долгосрочную перспективу создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу.
В концепции конкретизируются варианты социально- экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывают на период от трех до пяти лет и ежемесячно корректируют. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.
Данные вышеуказанных прогнозов подлежат опубликованию.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывают ежегодно. В ежегодном же послании Президента к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.
В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в наступающем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.
Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.
Следует заметить, что из Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[1] Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 30. Ст. 2871. нельзя определить, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.
Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов установлены в соответствующих ресурсовых актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложены на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.
Схемы комплексного использования и охраны ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатывают для планирования и осуществления рационального использования и охраны водных ресурсов.
Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации, федеральные - специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону «О животном мире» (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусмотрено в форме государственных программ.
Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.
Разрабатывают такие программы специально уполномоченные органы по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России.
Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства.
Земле- и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет федерального государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления может проводиться также по инициативе владельцев земельных участков за их счет и другими землеустроительными организациями.
В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляют лесоустроительные проекты, в которых дают комплексную оценку ведения лесного хозяйства за прошедший период, разрабатывают основные положения организации и ведения лесного хозяйства.
Проводят лесоустройство государственные лесоустроительные организации федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, установленном федеральным органом управления лесным хозяйством.
Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства[2] Бринчук М.М.Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414..
Полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды
Граждане РФ имеют право:
1) потребовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
2) участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения;
3) на выражение своего мнения по размещению и деятельности объектов, затрагивающих интересы по охране окружающей природной среды посредством участия в местных референдумах, собраниях, сходах граждан и иных формах демократии;
4) на признание, соблюдение и защиту экологических прав государственными и муниципальными служащими посредством принятия решений, которые должны быть ориентированы на приоритеты охраны природы и здоровья человека, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать при этом наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков;
5) на создание общественных объединений по охране окружающей природной среды, фондов и иных общественных формирований, на участие в их финансировании;
6) на требования рассмотреть соответствующими органами письма, жалобы, заявления по вопросам охраны окружающей природной среды;
7) на требования в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, причиняющих вред здоровью граждан и окружающей природной среде; ограничения, приостановления, прекращения хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает экологические требования и стандарты, установленные действующим законодательством, устранения экологически вредных последствий такой деятельности;
8) на предъявление в суд исков о полном возмещении физиологического, материального, морального, генетического вреда, причиненного здоровью граждан, а также их имуществу в результате экологического правонарушения;
9) на социально-экономическую защиту, получение льгот и компенсаций в случае неблагоприятного (рационального и иного) воздействия окружающей среды в результате экологических аварий, стихийных бедствий и катастроф;
10) на страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязнения окружающей природной среды;
11) на получение квалифицированной юридической помощи по эколого-правовым вопросам;
12) на обращение в Конституционный суд РФ по факту нарушения конституционных экологических прав законом, который применяется или подлежит применению в конкретном деле;
13) на требование привлечь к ответственности виновных в нарушении экологических прав граждан юридических и физических лиц;
14) на владение земельными участками для целей, установленных специальным законодательством, обособленными водными объектами (замкнутыми водоемами, то есть небольшими по площади и непроточными искусственными водоемами, не имеющими гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами; таким объектом может быть признан пруд, озеро и т.п.), древесно-кустарниковой растительностью на земельном участке и общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территории земельного участка, добываемыми для удовлетворения хозяйственных нужд;
15) на использование природных ресурсов для удовлетворения своих материальных потребностей в местах проживания коренных и малочисленных народностей, на участие в управлении природопользованием.
Граждане обязаны:
1) принимать участие в охране окружающей природной среды, сохранении, восстановлении природных богатств;
2) соблюдать эколого-правовые требования законодательства РФ;
3) повышать экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию и образованию подрастающего поколения;
4) возмещать в установленном законом порядке вред, причиненный окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением.
Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды
Под общественным объединением понимают добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Уставы общественных объединений в области охраны окружающей среды подлежат обязательной регистрации. Со дня регистрации устава общественные объединения могут быть признаны юридическими лицами.
В сфере охраны окружающей среды создают экологические общественные объединения, экологическая деятельность которых имеет основное, приоритетное значение и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, для которых экологическая деятельность играет вспомогательную роль.
Общественные объединения в сфере охраны окружающей природной среды имеют право:
1) свободно распространять информацию о своей деятельности и ее результатах;
2) получать достоверную и полную информацию от органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии окружающей природной среды, мероприятиях по ликвидации экологически вредных последствий аварий и катастроф, о мерах по возмещению вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу граждан;
3) разрабатывать, утверждать и пропагандировать экологические программы;
4) учреждать средства массовой информации, выступать в средствах массовой информации с изложением экологической платформы;
5) участвовать в избирательных компаниях, представлять экологические интересы населения в органах государственной власти;
6) за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению качества окружающей природной среды, оказывать посильное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями экологического законодательства;
7) требовать от специально уполномоченных на то государственных органов принятия таких решений, при осуществлении которых никакая хозяйственная деятельность не может быть допущена, если выгода от нее значительно не превышает вызываемого ущерба и при реализации которых ущерб должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов;
8) вносить в органы государственной власти предложения по совершенствованию деятельности по охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности, об устранении нарушений природоохранительного законодательства, прав и интересов граждан, разработке и принятию нормативно-правовых актов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию;
9) принимать участие в разработке основных показателей качества жизни: продолжительности жизни человека в условиях повышенной техногенной нагрузки; состояния здоровья человека; отклонения состояния окружающей среды от нормативов; уровня знаний или образовательных навыков; дохода, измеряемого валовым внутренним продуктом на душу населения; уровня занятости; степени реализации прав человека;
10) требовать назначения государственной экологической экспертизы, рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу;
11) осуществлять общественный контроль за выполнением природопользователями экологических требований, принимать участие в общественных слушаниях по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; участие в принятии экологически значимых решений; обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы;
12) требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, об ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;
13) организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении местных референдумов;
14) ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан;
15) право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего изучения, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Общественные объединения в сфере охраны окружающей природной среды обязаны соблюдать экологическое законодательство РФ, а также нормы, предусмотренные его уставом.
Получение информации
Защита экологических прав и интересов граждан осуществляется посредством получения информации.
С получения достоверной информации должна начинаться любая деятельность, направленная на улучшение качества окружающей природной среды. Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 29).
Основным препятствием для получения информации может стать засекречивание интересующих граждан сведений.
Закон Российской Федерации «О государственной тайне» установил, «что отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии со специальным Перечнем, утвержденным Президентом (ст. 9)».[8] Российская газета, 1993 г. 21 сент.
Президент Российской Федерации утвердил Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне. Согласно этому Перечню тридцать восемь высших должностных лиц, включая Министра Минатома и представителя Государственного комитета по охране окружающей среды, наделены полномочиями по единоличному отнесению сведений к государственной тайне.
Столкнувшись с проблемой засекреченности необходимых сведений, граждане должны иметь в виду ряд положений Закона о государственной тайне. Прежде всего, Закон дает исчерпывающий список видов сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5). В нем также определено, какие именно сведения не подлежат засекречиванию (ст. 7). В число таких не подлежащих засекречиванию включены, помимо прочих, сведения:
· о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
· о состоянии экологии, здравоохранения…;
· о фактах нарушения прав и свобод человека.
Закон о государственной тайне предусматривает, что обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд (ст.ст. 7, 15).
Граждане могут получать интересующую их информацию непосредственно от государственных органов, ссылаясь также на свое право на информацию, затрагивающую их права и свободы, провозглашенные Конституцией Российской Федерации (ст. 24).
Существует специальный Указ Президента России, который предписывает, что в целях обеспечения свободы получения гражданами информации о деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также предприятий, общественных объединений, должностных лиц их деятельность должна осуществляться на принципе информационной открытости.
Согласно Указу этот принцип выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемых ими решений, связанных с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
На отмеченные правовые нормы можно ссылаться гражданам, желающим получить информацию в диалоге с государственными структурами.
Для выбора оптимальной стратегии действий для решения экологической проблемы необходимо располагать как минимум следующими видами информации:
· о правовом регулировании использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;
· о состоянии окружающей природной среды и воздействии на нее.
Получение информации в ходе экологической экспертизы
Источником получения экологически значимой информации могут быть данные государственной и общественной экологической экспертизы. Цель экологической экспертизы - оценка воздействия планируемого проекта на окружающую среду с учетом всех факторов. Это хороший путь получения информации о состоянии окружающей среды в данной местности и уже имеющем место воздействии на нее промышленных объектов.
Действующее законодательство прямо предусматривает право общественных объединений требовать от компетентных государственных органов проведения государственной экологической экспертизы (ст. 13 Закона России «Об охране окружающей природной среды»).
Как отмечалось, осуществление государственной экологической экспертизы возложено на Государственный комитет по охране окружающей среды Российской Федерации.
Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Закон предусматривает, что государственная экологическая экспертиза должна осуществляться на основе широкой гласности и с участием общественности.
Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации. В настоящее время в России действует Закон РФ «Об экологической экспертизе» 1995 г.[11] Собрание законодательства РФ, 1995. № 48. Ст. 4556.
Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» дает возможность гражданам проводить общественную экологическую экспертизу. В соответствии с Законом технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу.
Однако общественная экологическая экспертиза, проводимая по инициативе научных коллективов, общественных объединений, только тогда становится юридически обязательной, когда ее результаты утверждены органами государственной экологической экспертизы. Поэтому в тех случаях, когда позиции общественности и государственных органов принципиально расходятся, проведение общественной экологической экспертизы не может юридически повлиять на решение государственных органов. В то же время в результате такой экспертизы можно получить экологически значимую информацию, довести ее до сведения граждан и общественности, повлиять на формирование общественного мнения.
Понятие и сущность экологического законодательства
Вопрос о том, что понимать под термином «законодательство» имеет, по мнению кандидата юридических наук И.А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение.[4] Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия «законодательство» создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.[5] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.
Конституция РФ провозгласила, что Россия представляет собой демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Одним из наиболее важных принципов построения правового государства, наряду с принципом разделения властей, связанности государства и граждан взаимными правами и обязанностями, является принцип верховенства закона. Анализ современной теоретической литературы позволяет сделать вывод, что в перспективе экологическое законодательство надо формировать как систему законодательных актов. Однако изучение действующего экологического законодательства показывает, что оно существует в настоящее время как система законодательных и иных (подзаконных) нормативно-правовых актов.
Экологическое законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Закон «Об охране окружающей природной среды» не раскрывает сущность этих отношений.
Природно-ресурсовые законодательные акты регулируют общественные отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. При этом важно учитывать, что одним из признаков природного объекта является его взаимосвязь с окружающей природной средой. Антропогенное влияние на один природный объект неизбежно влечет влияние на другой.
В результате проведенного автором исторического исследования было установлено, что уже в законодательстве конца XIX в. нашло отражение понимание тесной взаимосвязи всех природных объектов. Так, Горный Устав 1899 г., устанавливая нормы по использованию недр, содержал требования к горнопромышленникам охранять минеральные и водные источники.
Кроме того, была выявлена тенденция к совместному регулированию как использования, так и охраны природных ресурсов. Так, на протяжении всей истории российского права особой охране со стороны государства подлежали леса. Однако охрану лесов осуществляли преимущественно посредством установления особого режима использования данного природного ресурса. В целом, усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов, вызванные прежде всего необходимостью защиты прав их собственников, прямо или косвенно охраняли данные природные ресурсы.
На основе принципов Декларации Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и ее развитию, подписанной на состоявшейся в 1992 г. конференции ООН, сегодня в обществе осознана объективно существующая потребность в обеспечении экологической безопасности, что влечет за собой необходимость выделения наряду с отношениями по охране и использованию окружающей природной среды, отношений по обеспечению экологической безопасности.
Таким образом, исследование предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли законодательства показало, что им являются общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Именно эти три формы взаимодействия общества и природы должны регулироваться единой отраслью законодательства - экологического законодательства.[6] Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.
Такова точка зрения Игнатьевой. Но следует заметить, что по вопросу сферы действия экологического законодательства в научном мире так и не сложилось единого мнения. Причины разночтений коренятся в первооснове предмета - понятийном аппарате.
Здесь понимание сущности основополагающих терминов также разноречиво. М.М. Бринчук считает, что используемое в общеправовом классификаторе отраслей законодательства название «экологическое законодательство» представляется некорректным. Автор отмечает, что по поводу регулирования использования окружающей среды как интегрированного объекта в рассматриваемом законодательстве закреплены не только отношения по охране, но и иные отношения, образующие предмет экологического права (в частности по использованию природных ресурсов, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц). В названии же отражен лишь один вид отношений. Понятно, что адекватным является название «Законодательство об окружающей среде» (а применительно к отдельным природным ресурсам - о земле, о водах, о недрах, о лесах и т.д.).
Собственную точку зрения Бринчук имеет и относительно необходимости и правовой целесообразности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства, в качестве отдельного вида общественных отношений.
В отечественной научной литературе, законодательстве и в сфере управления по вопросам охраны окружающей природной среды, утверждает М.М. Бринчук, «все чаще употребляются понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности». Обеспечение экологической безопасности в последнее время стало развиваться как самостоятельное направление деятельности общества и государства наряду с природопользованием и охраной окружающей среды. Именно в таком сочетании эти направления отнесены Конституцией России к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.» [7] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.
В некоторых научных работах последних лет наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей природной среды рассматриваются отношения по обеспечению экологической безопасности. Данный факт и вынуждает М.М.
Бринчука вновь обратиться к данному вопросу. К тому же, по мнению автора, анализ вопросов обеспечения экологической безопасности в контексте экологического права представляет теоретическое и практическое значение. Теоретическое значение связано с необходимостью установления правовой нагрузки данного понятия, определения его соотношения с понятиями «природопользование» и «охрана окружающей среды»; практический смысл - с тем, чтобы, исходя из теоретической конструкции экологической безопасности, решать вопросы применения законодательства, организации государственного управления, осуществления планирования и иной соответствующей деятельности.
Согласно законодательству под экологической безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий. Обеспечение экологической безопасности - система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные.[8] Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.
Анализ принятого Государственной Думой самостоятельного Федерального закона «Об экологической безопасности» позволил автору выделить три объекта такой безопасности - интересы личности, интересы общества, интересы окружающей природной среды.
Правовыми средствами обеспечения безопасности как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно являются нормирование вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые др.
Но также очевидно, что все перечисленные правовые средства суть правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Вопрос экологической безопасности личности и общества, по мнению Бринчука, наиболее целесообразно рассматривать в контексте экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, так как, во-первых, экологическая безопасность личности и общества может обеспечиваться лишь в рамках их экологических прав и интересов и, во-вторых, в законодательстве должны быть предусмотрены механизмы обеспечения соблюдения, охраны и защиты этих прав и интересов. Под экологическими правами и интересами физических и юридических лиц понимают признанные и закрепленные в законодательстве права и интересы индивида и юридических лиц, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека и общества при взаимодействии с природой. Это - права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья от ее неблагоприятного воздействия, возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, на природопользование и др.
Правовыми средствами обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности является экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагоприятных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Другими словами, отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, утверждает Бринчук.
Вне отношений по природопользованию и охране окружающей среды остаются лишь отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.Регулирование этих отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет экологического права.
Таким образом, по мнению автора, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в виде отдельной группы общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охраны окружающей среды.
